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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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官员送礼是习俗还是政治?——亚财政的起源、影响与破解  

2009-05-17 16:13:39|  分类: 历史随笔 |  标签: |举报 |字号 订阅

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欧阳日辉

 

自古以来,打天下靠武力,治国靠制度。在众多的治国制度中,管理财富的制度是最重要的。财政谓理财之政,是关于财富的政治制度,即国家或政府以维持其生存发达之目的,而获得收入、支出经费的经济行为。中国古代一般采用国用、国计、邦计、度支、理财等词语。“正供”是国家正式税收,研究这种正式财政制度的学者比较多。对于根植于传统文化的非正式财政制度——“陋规”,研究者寥若晨星,大体上是因为关于“陋规”的史料散落在浩如烟海的文献中,要读懂这些史料并理解史料背后的事实,然后把这些历史碎片拼成一幅比较完整的图案、复原出部分事实,实非易事。

一、“亚财政”的表现

历史早已流逝,留给我们的是残缺的碎片。黄仁宇曾经试图从正面拼合16世纪中国的财政图案,而吴思则关注到了明代的“财政阴史”。吴思宣称“黄仁宇没说透”,理由正是因为黄仁宇忽略了背面图案的拼合工作。但是,拼合背面图案的工作异常艰难,吴思在《潜规则》中所做的也还只能说是一鳞半爪,如其自道是“指到哪打到哪”。这方面的拼合工作,其实不止一人有过吴思那样的想法和努力。美国女学者曾小萍(Madeleine Zelin)的《州县官的银两》书中有一个“非正式经费体系”的提法,张仲礼在《中国绅士的收入》一书中建构自己的估算模式计算清代官员可能得到的“额外收入”的总额,都可以看作是这方面的努力。然而,中国历史上“财政阴史”比较完整的图案,至今暂付阕如。洪振快先生的《亚财政:非正式财政与中国历史弈局》(新星出版社200810月出版)力图拾掇历史记忆的碎片,把前人没有说透的“财政阴史”拼合成一幅完整的图案,呈现给世人一幅动人的风景。

文明社会中,任何社会经济活动都离不开制度,聪明的人类“发明”和“创造”了一系列的制度,用于约束人们的行为。作为“公共产品”的制度既可以表现为正式制度(如法律、契约、规则和规范),也可以变现为非正式制度(如价值理念、伦理规范、道德观念、惯例、风俗、习俗、习惯、禁忌、意识形态)。在人类社会中,正式制度只是制度体系中的一小部分,或者说人们生活的大部分空间仍然由非正式制度来约束。非正式制度具有自律性,是人们在长期交往中无意识形成的,具有持久生命力,并构成代代相传的文化的一部分。

中国历史上的国家财政的正面图案,在历史学术圈里一般称为“经制财政”。相应的侧面或背面图案,则称为“非经制财政”,或者“非正式的税收”、“非正式经费体系”。这种“非经制财政”主要表现为“陋规”。“陋规”就是“鄙陋的规则”、上不得台面的规则,也就是“潜规则”,这正是吴思“潜规则”一词创意的渊源。不过,在明清人的眼里,“陋规”通常不是指“潜规则”,而是指“规礼”、“规费”,就是与国家正式财政制度相区别的那些送礼、乱收费等等名目。在清代,“陋规”的花色极多,除了众所周知的“冰敬”、“炭敬”、“别敬”、“程仪”等之外,还有“平规”、“盐规”、“税规”、“漕规”、“棚规”等名目。康熙五十六年(1717)江西巡抚白潢列举了五项陋规:节礼银、漕规礼银、关规礼银、盐规银、钱粮平头银。历史上还有茶规、香规、土规、斗费等。

“陋规”虽然只是官吏私下里的规定,但却与国家正式财政制度相伴而生,有时甚至比国家正式财政制度更正式,因为涉及官吏个人利益,他们对此比对国家正式财政制度更重视。洪振快先生把这种现象称为“亚财政”。所谓“亚财政”,就是一种非正式的财政制度,一种亚生于国家正式财政制度(经制财政)、并与国家正式财政制度相伴而生的历史现象。

亚财政在中国历史上的主要表现是陋规系。在亚财政体制下,有权力的地方就有“陋规”,只要与官方打交道就无法摆脱“陋规”的困扰。中央衙门有“部费”、省里布政司和按察司有“司费”、巡抚衙门有“院费”、道台衙门有“道费”、知府衙门有“府费”。“陋规”几乎融入政府的所有行为中,正如雍正二年山东巡抚陈世倌所言:“总之,有一衙门即有一衙门之礼规,有一礼规即有一礼规之杂费。”“举州县毫毛之事,莫不有费。”皇上拥有至高无上的权力,也无法逃避陋规体制的“潜规则”,同时皇上本人也是陋规的最大受益者。

二、“亚财政”的起源

关于制度的起源主要有两种观点:一种观点认为制度是自然演化的结果,如哈耶克(F.A.Hayek)的自发社会秩序理论、诺齐克(Robert Nozick)的最小国家理论另一种观点认为制度是人为设计的结果,这些设计者往往是社会的精英,如赫维茨(Leonid Hurwicz)的激励经济学的机制设计理论、道格拉斯·诺思(Douglass North)的制度建构设计论。前者继承了亚当·斯密门格尔的演化生成论传统,后者秉承了康芒斯的“制度是集体行动控制个体行动”的制度设计论的进路。沿着斯密门格尔哈耶克诺齐克这种制度演化生成论的逻辑,肖特(Andrew Schotter)在《社会制度的经济理论》(上海财经大学出版社20038月出版)中提出,制度安排常常是市场价格机制的一种替代物,是“通过人类行动而不是人类的设计而有机孳生地(organically)出现的,因而是个人行为的结果,而不是人类集体行为的结果”。

那么,这种亚生于国家正式财政制度的“非经制财政”是如何起源的呢?是自然演化的还是社会精英精心设计的呢?为什么具有如此强大的生命力?

以送礼为例,它与其说是一种习俗,不如说是一种政治。一个州县官员到任之后,必须“参谒上司,则备见面礼;凡遇年节,则备节礼;生辰喜庆,则备贺礼;题授保荐,则备谢礼;升转去任,则备别礼”。所谓的“礼”有三个来源:一是“向民摊派”(巧立名目乱收费),二是“取库银”(挪用国库的银子),三是“遇词讼案勒索”(向原告、被告勒索钱财)。下级官吏通过以上种种搜刮来的财富给上级送礼,是“亚财政”的重要表现形式。

《亚财政》中讲述的曾国藩和李鸿章报销军费的故事可以说明“非经制财政”的起源。为了顺利报销,避免被批被驳,申报部门就得有一笔专门的活动经费,这笔经费在历史上就叫“部费”。历史上的“部费”主要是落入“部”里地位不高的小人物——书吏的腰包,因为书吏负责报销账目的审计工作。“若无部费,虽册档分明,也以本内数字互异,或钱数几两不符,往来驳诘”,“而一有部费,即使糜费钱粮百万,也可准予奏销”。以曾、李一个直隶总督、一个湖广总督的地位和挽救大清危局的“中兴名臣”的身份,他们也要找关系、通门路、托人去“打点”,即便在皇上同意军费报销免于审计的前提下,以前已经和户部书吏说好支付的8万两银子“部费”还是照给了。

这些“规礼”、“规费”是不合国家正式规定的,所以必须以“潜规则”来加以约定。同治七年(1868)的军费报销案只是大清帝国将近三百年的历史上的一个比较特殊的案例。制度的指向性是明确的:生存与发展。从这个案例来看,即便是曾国藩、李鸿章也要受“潜规则”的制约,不交“部费”就报销不了。要报销的不止于军费,要办的事也不止于报销,自然,中央也不止一个户部。到任何衙门、办任何事都得交费,否则就办不成事、办不好事,这才是“部费”的真正含义。所谓“脸难看,事难办”,不给钱就只能享受这样的“待遇”。于是,这种上不得台面的“亚财政”制度在个体面临环境压力的情形下,自主地创造了制度,遵循这些“陋规”成为个人理性行为的结果。

按照肖特的博弈分析理路,制度的出现主要是为了解决人们社会生活中普遍存在囚犯困境弈局、协调博弈问题和保持不平等的社会制度。“陋规”的最初产生也属于一种偶然性和随机性,偶然产生的东西能够成为一种占优策略——送礼者得到好处——“事好办”。如果一个社会反复地面临某种“囚犯困境”博弈的弈局,那么,一个有效率的做法自然是,它应该演化出某种行为的规则,以避免反复出现的非效率的均衡策略的采用。另外,这样一个规则应成为一个社会惯例,它规定了在重复博弈情况下当事人的行为,并且将被他们所遵循。“陋规”成了惯例之后,交易双方就有了一定的规则可以遵循,约束人们不做占优策略均衡的制度规则就会出现了。

“亚财政”制度在社会上流行开来并能维持,离不开互补性的制度环境。青木昌彦教授的观点值得反复强调,一个新的活性选择,有可能不能独立存在,但是如果存在一种互补的制度,或者在另一个领域也发生了同方向的变化,那么在这两个领域之间的相互强化就会为新制度的建立创造出一种契机来。中国浓厚的官本位文化的制度环境为“陋规”提供了制度环境的互补性。官本位是封建官僚政治制度的基本特征,“万般皆下品,惟有读书高”。在等级森严的封建社会里,官为百业之首,唯有走上仕途,才能出人头地。古人也是理性的“经济人”,根据获得的信息进行计算和分析,他们发现为官者不仅掌握一种能够影响他人福利的权力,而且拥有大量的“隐性福利”——精神上受人尊重的“福”和物质上得实惠的“利”,所以,“统天底下的买卖,只有做官利钱顶好”。许多中国人和《官场现形记》中的黄二麻子一样,“拿定主意,一定也要做官”。我们可以从清代刘墉在金山寺的礼遇、傅恒凭吊兄长、门丁陈七的故事、和珅富可敌国、穷京官的阔日子等故事看出做官的“隐性福利”是惊人的。

“亚财政”制度具有如此强大的生命力还在于其硬约束性。为什么要送礼?“礼”的实质是什么呢?洪振快先生认为:下级官员要给上级送礼,自然是因为上级手里有权力;而权力是一种能够影响他人福利的能力;“影响”的方式是减少或增加,减少他人福利是“合法伤害权”,增加他人福利是“合理赐福/利权”;上司对于下级来说,正是因为拥有这两种权力,所以下级不得不送礼。也就是说,“陋规”长期存在更一般的原因反抗成本太高,而反抗成本太高的原因是上级对下级掌握“合法伤害权”和“合理赐福/利权”,可以直接影响下级的个人福利,所以下级不得不以送礼等形式“赎买”上级的权力。

“亚财政”制度维系的关键在于利益集团建立了稳定的利益分配机制。制度变迁或制度的实施,涉及利益分配机制问题。对“陋规”进行分配的“分肥法则”,关系到“亚财政”制度的稳定性。道光元年(1821),闹漕、抗漕、上控、京控死了28个人的“醴陵漕案”,说明了“陋规”的“分肥法则”是维系“亚财政”制度重要的子制度。连同漕粮一起交纳的“外费银”(也叫“漕规”),整个官僚体系和各种社会势力都依据自己的策略和武器参与“漕规”分肥,“分润上司,曰‘漕馆’;州县所得,曰‘漕余’;分肥劣衿,曰‘漕口’;酌给船划,曰‘水脚’”。从醴陵县令,到长沙知府,再到粮道、按察使、布政使、巡抚,都没有改变整个格局的能力和动力,所以他们只能认同或乐意认同这个“分肥法则”,任何个人或集团试图破环这个格局都会遭到整个分肥集团的集体打击。“陋规”无处不在,“分肥法则”严密细致,不同利益集团通过各种途径向皇上施加压力,即便是皇上的“通漕禁令”中三令五申的“裁革陋规”的法令也收效甚微,低效率的“亚财政”制度安排也就具有其内在的稳定性。

从亚财政制度的产生和维系,我们再次应验了“制度是人与人之间长期博弈的结果,是人类适应环境的结果”。历史上的任何制度,都是人的利益及其选择的结果,是人们在社会经济生活中不断“试错”、不断总结经验和不断学习的结果,是人类的适应性工具,不遵从某些社会制度我们就无法生存。而且,制度的消费具有非排他性,存在强迫性消费。所以,许多官员宁可挪用国家正式税收,造成国库亏空的局面,也不敢耽误给上级送礼,因为亏空可以慢慢想办法弥补,耽误给上级送礼却可能马上丢乌纱帽。这样,国家正式财政给“亚财政”让道,“亚财政”甚至凌驾于国家正式财政之上。

三、“亚财政”的影响

中国历史上奇特而诡异的政治经济现——“亚财政制度,身份尴尬,却影响深远。

诺思和托马斯在《西方世界的兴起》中分析西方世界兴起的原因时,排除了以往人们在技术革新中寻找经济增长的原因,而是从所有权和社会制度漫长的演进中去寻找经济增长的原因,提出有效率的经济组织是经济增长的关键;一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方世界兴起的原因所在。诺思和托马斯认为,经济增长的关键在于制度激励,一种提供适当个人刺激的有效制度是促使经济增长的决定性因素。肖特在《社会制度的经济理论》中也有类似的观点,“那些创生了合适制度的社会得以生存和繁荣,而没有做到这一点的社会则止步不前并衰亡”。

经济增长说到底是财富的创造(生产)问题。但是,财富的享有(分配)比财富的创造更重要。如果创造财富者不能享有财富,那么财富的创造就会失去动力,经济增长也就成了无源之水。陋规的实质是利益分配机制,中国历史上的亚财政制度,是一种关于非正当财富的政治,它使社会财富做了扭曲性的、不正当的分配。这种扭曲的分配机制所导致的后果:一方面,政治生活中潜规则盛行,制约经济社会的发展;另一方面,当这种不正当的财富分配过于严重的时候,社会就有动荡的危险。洪振快先生以“关无善政”(税关从来没有实行“善政”的)为例证,说明官吏追求非正当的福利——“陋规”,对正常的商业秩序造成了极大的破坏。

第一,亚财政制度阻碍了地方经济发展。雍正四年(1726)三月,福建巡抚毛文铨在向雍正皇帝汇报福建海关的情形时,分析了此前十几年到福建来的外国商船越来越少的原因,“文武大衙门需索陋规日甚日深”。“陋规”导致贸易活动无法正常进行,福建的地方经济自然大受影响。进而,当地居民的生计必受影响,难免有人铤而走险,这样社会问题也就增多了。由此可知,福建官吏们的行为不仅阻碍了地方经济的发展,而且成了社会矛盾酝酿的潜在因素。

第二,亚财政制度改变了清代“四口通商”政策。康熙时代曾设有四个海关:粤海关、闽海关、浙海关和江海关。到了乾隆时代,只设粤海关单口通商。政策调整的原因,实际上与陋规制度有很大的关系。在四口通商时期,外国商船不敢去福建了,后来大多前往广州的粤海关贸易,但是在粤海关贸易久了,情况越来越像福建,外商觉得难以忍受改道前往宁波。广州官员想阻挠这种行为,向乾隆建议将浙海关的关税提高1倍。但是外商宁肯去宁波交双倍的关税,也不愿意在广州这个“阎王关”缴纳“船规”、“分头、缴送、担规”。在经济手段调节无效的情况下,大清帝国动用行政手段关闭其他三个海关,只留下粤海关。单口通商策出台的原因,显然与粤海关官吏及广东官方为了自身私利而对乾隆及身边人员所做的游说有莫大的干系。

第三,亚财政制度是鸦片战争的导火索。鸦片战争之前的中英冲突,“陋规”始终是冲突的主要缘由,英国人做了多次突围的尝试都没有取得任何实质的进展。乾隆二十四年(1759)的“洪仁辉京控事件”不仅没有取缔粤海关的陋规,反而促使清廷出台了《防范外夷规条》加强了外商的管理。英国人通过告状和外交手段都无法改变贸易环境,巨额的贸易利润,“经久不变的露骨勒索,就成了激起愤懑的许多芒刺”,最终引发了鸦片战争。从某个角度来说,鸦片战争与其说是因鸦片而引起的,不如说是因“陋规”而引起的。只要“陋规”不革除,中英贸易环境不改善,没有鸦片战争也会有茶叶战争、蜜糖战争或稻谷战争。在这个意义上,鸦片战争是关于取缔“陋规”和捍卫“陋规”的“陋规战争”,或者说粤海关的陋规体制给英国人发动侵略战争提供了借口。

第四,亚财政制度阻碍了近代资本主义萌芽。在亚财政制度存在的社会之中,以工商业为特征的资本主义显然难以发展。明代嘉靖年间的严世藩,曾经纵论当时财富在百万两银子以上的富豪,榜上有名的17家中,除了山西三姓、徽州二姓之外,其余的都是官吏集团中人。而那五姓商人,恐怕其发迹也不完全是靠纯粹的市场行为,而有可能是与官吏集团狼狈为奸的红顶商人当社会财富集聚到官吏及官商的手中,而这些人又没有动力去发展工商业,那么代表新兴生产方式的力量就成长不起来,资本主义也就不可能发展起来了。

第五,亚财政制度催生了历史周期率亚财政制度的存在,老百姓不仅要负担国家正式财政制度所要求的赋税,还要负担并非国家正式财政制度要求的赋外之赋税外之税,就可能超过中国传统农业经济规律所决定的承受极限,成为不堪承受之重。老百姓自然也希望通过合法渠道取缔赋外之赋税外之税,但历史证明这些努力都是无效的,即使一时被取缔,不久后又会死灰复燃,并且超过原来的水平,这就是所谓的黄宗羲定律。非暴力渠道走不通,最后只能通过“奥尔森震荡”打破“锁定”的制度以寻求制度优化,“历史周期律”就不可避免了。

四、“亚财政”的破解

制度是在资源稀缺的环境中为了节约交易成本从而更有效地利用资源而出现的,是为了协调个体之间的利益冲突,构建稳定的社会秩序,所以,制度就意味着一种纳什均衡的社会建构状态。当然,任何制度的运行都是有成本的,当陋规的边际交易成本超过了制度的边际收益,打破制度均衡的时机就成熟了。如果说历史上的国家正式财政制度体现了劳心集团和劳力集团博弈均衡的话,那么官吏集团创生的“亚财政”制度则是导致博弈失衡的最重要的原因。

官吏的贪污腐败一直是“帝国病”,中国历史上没有一个帝国不深受困扰。但是贪污腐败作为一种“典型腐败”,还可以有国家律法进行制裁;而“陋规”则是一种“非典型腐败”,它在制裁上并没有法律依据,而且地方官员并不把它当成是犯罪。官员也有自己的苦水,“起运”中央的太多,地方“提留”太少,地方财政困窘。国家正式财政制度无法开支的费用,只能通过“正供”之外的“亚财政”制度来解决。但是,就“陋规”的流向而言,真正用于公共服务的非常少,绝大部分是通过“分肥法则”进行再分配,流向各级官吏的私人腰包。

概括来说,帝国官吏追求个人福利的法子是“上下两损”:上损公,下损私。损公即从财政支出中截留部分为己所用。比如治河,清代民谣曰:“文官吃草,武官吃土”。所谓“文官吃草”,是指文官在其主管购买治河用的埽工物料(草)中的贪污克扣行径;“武官吃土”,是指负责筑堤、打坝等土料施工的武官虚报土方等作弊手段。通过种种截留,财政支出中的很大一部分流入个人腰包。下损就是乱收费、乱摊派、乱罚款之类的行为。“上下两损”的结果和目的是“归于中饱”。那么,历史上“归于中饱”的亚财政规模到底有多大?洪振快先生估算,在清代中期年度国家财政总收入还是4000余万两银子的时候,“亚财政”的规模为六七万两银子,是国家财政收入总额的将近两倍。

将非正式的“亚财政”制度转变为国家正式的财政制度,是破解“亚财政”的渐进式改革方式。这种破解方式需要有铁腕式的明君出现,即便有明君也未必能够解决“部费”问题。明清两代的皇帝,最勤政、吏治最严的是雍正。雍正在位的十来年时间里,由于他的高压政策,许多地方上的省级官员不得不向他交待他们的“陋规”所得,并且虽不自愿却不得不自动地将之转为“公费”,用于公共开支。或者说,把“非经制财政”变成了“半经制财政”乃至“经制财政”。著名的“火耗归公”政策的出台和实施都是这方面的工作。“火耗”只是名目繁多的乱收费中的九牛一毛,大量的陋规仍然以“亚财政”的形式长期存在于帝国的肌体之中,犹如挥之不去的毒瘤。而且,“上有政策,下有对策”,铲除一项陋规,又会产生一项新的“规费”,甚至更多的“规费”。雍正元年(1723年)还设立了完全独立的专门办理审计的“会考府”,负责财政收支审计方面的重大事务。“会考府”并没有解决“部费”问题,倒是“多一衙门即多一事端”,“部费”有增无减,存续三年就被该制度设计者雍正亲手裁撤。

那么,“亚财政”当如何彻底破解呢?“仁政”、“善政”是儒家提供的方案。“亚财政”使帝国完全脱离了其作为合法性基础的仁政轨道,只要帝国存在,专制制度不变,它就是无可救药的。中国几千年来,儒家的仁政理想从来就没有真正实现过,这只能说明它只是一种空想。追究其原因,梁启超的话可谓一针见血:儒家论仁政“只能当如是,而无术使之必如是”。所以,仁政不可行,如同清代民间的谚语所说:“关无善政”,税关从来没有过善政,无论下过多少治理整顿的圣旨都没有用。

因此,要破解“亚财政”,当别求良径。这种良径,说起来也简单,就是要让博弈中的利益相关者都有平等的讨价还价的能力和渠道,用现代的语言来说就是实行“民主”和“宪政”。“民主”是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务。“宪政”是对当政者有刚性约束,使财政的收和支透明化、阳光化,收要有充足的理由,支要用得其所,要促进民生。

历史是现实的镜子,现实是历史的注脚。洪振快先生在《亚财政:非正式财政与中国历史弈局》中用历史碎片拼合的“亚财政”图案,以细腻的笔调和生动有趣的史实讲述了“惊心动魄”的“财政阴史”,我们“从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义”。这对当今中国的公共财政和反腐倡廉的制度建设具有积极的现实借鉴意义。

 

本文是我为朋友洪振快的专著《亚财政:非正式财政与中国历史弈局》(新星出版社200810月出版)写的书评。——欧阳日辉

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