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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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要让土地成为农民的福利资本  

2008-10-15 17:07:33|  分类: 《中国财经报》专 |  标签: |举报 |字号 订阅

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要让土地成为农民的福利资本

 

欧阳日辉

中国财经报 2008-10-14 09:52:58

 

中国作为一个古老的农业国家,农村土地制度与中国农业生产力和社会政治经济形势变化有着密不可分的关系。

    秦汉以后,随着中国农业生产工具与生产方式的改进,农业人口基数不断上升,逐渐形成了以封建地主所有制为基础的农村土地制度。这一制度一直延续到20世纪初期的清末民初之际。在以资本主义为代表的工业文明影响和进入中国之前,中国的农村经济基本上是呈现出一种周期性的恢复、发展和繁荣、停滞、衰退然后再进入恢复阶段这样一个螺旋式的发展。

    “土地革命”一向被看成是中国共产主义革命成功的关键因素,尤其是抗战后解放区的土地改革,更是被视为中共最终战胜国民党政权的决定性举措。新中国成立后,为了恢复农业生产、发展农村经济、安定人心,获取最大限度的政治支持,新生政权和农民有着共同的耕地产权制度变迁的要求,“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。”

    这种非帕累托改进的土地制度变革尽管使地主、富农的利益受到损害,然而它却使大多数的农民从中受益,广大农民的生活也因此得到了极大的改善,1952年粮食产量比1949年增加了44.8%。土地改革从观念上极大冲击了私有制,不仅使中国的广大农民获得了耕地和生产资料,促进了中国农业发展,并且还改变了国家与农民之间的关系,为以后的农村耕地产权变迁提供了契机。

    集体化的耕地产权制度变迁是土地改革后农村耕地产权变迁的继续。集体化过程就是在国家主导下进行的,是国家主导的耕地产权变迁。到1956年年底,加入合作社的农户占全国总农户数的96.3%,我国农业合作化基本上实现了。在大规模推进高级合作社引起的矛盾冲突尖锐的情况下,国家开始建立人民公社制度。195811月初,全国共有人民公社26572个,参加的农户占农户总数的99.1%,全国范围内全面实现了人民公社化。

    农村人民公社在组织结构方面实行“政社合一”,农村土地制度呈现超阶段实行“国有化”的趋势。这种超越历史阶段的极端的“公有产权制度”的创设实践,使农民失去了从事农业生产的内在激励动力,挫伤了生产积极性,农村经济走到了崩溃的边缘,农民生活十分贫困。人民公社制度为当时的乡村构造了一个“乌托邦”的未来世界,许诺给农民的是一幅美好的发展前景,但现实的结果却是灾难性的。1984年,人民公社最后进入尘封的历史。

    尽管“包产到户”反复遭到严厉的批判,但是,饥饿逼迫人们绕过僵硬的制度约束和意识形态打击,在一些地方,特别是偏僻、贫困的山区,或明或暗的包产到户从未间断过。经历了20多年的集体化,并没有给乡村带来国家原先许诺的社会富足和繁荣,希望破灭了,国家陷入了尴尬的困境当中。为了保证国家的原有利益,农民提出了“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的”的制度安排,以换取国家的同意,这实际上就是农民和国家博弈达成的结果。几经争议,包产到户和包干到户才得到中央的明确肯定,农村改革掀起了改革开放的序幕。

    由于农村耕地产权变迁带来了产权“激励”和“积累”功能的改善,使我国农业生产和农民的生活水平得到了提高。实现家庭联产承包责任制后,我国的粮食总产量连续上升,由1978年的3亿吨上升到1984年的4亿吨,人均口粮达到393公斤,基本解决了全国人民的吃饭问题。农民独立经济地位的取得,也使农民获得了身份变迁的自由,并伴随着农民个人经济价值的提高,农民离土务工经商不再受到严格限制。这些使农业经济结构发生了重大变化,非农收入占农民总收入的比重稳步增加。

    由于耕地产权的集体所有制,耕地必然随着人口变动频繁进行重新分配,使农民的投资积极性和生产积极性受到了很大的影响,使农民缺乏稳定的预期,致使农业生产率出现下降,新一轮的耕地产权变迁提上了日程,即对家庭联产承包责任制进行完善。随着农村耕地产权制度变迁的权利下放到地方政府和农民手中,地方政府和农民在各自的约束条件下,都选择最有利的耕地产权制度,以促进农业经济的发展。土地流转制度开始进入新的试验期,通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

    2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》下发,这是改革开放以来第10个关于“三农”的中央一号文件,也是2004年以来连续第5个关于“三农”问题的中央一号文件,此前,1982~1986年曾连续5年发布关于“三农”问题的中央一号文件。这充分表明国家对于“三农”问题的重视,也说明“三农”问题的复杂与艰巨,至今仍然是中国问题的重中之重。

    解决中国“三农”问题的关键是改革中国农村土地制度。土地既是农民的劳动对象,也是农民获得收益、谋求生存与发展的“物质资本”与“福利资本”。进一步完善农村土地制度,关键是明确界定农民的土地财产权利,使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。只有当农民拥有了土地财产权,他们才能通过向城市化和工业化提供土地转让使用权,直接参与土地收益分配,才能真正像主人一样掌控土地,从而约束地方政府和企业节约用地。

    在新农村的试验基地川、渝等地,正积极试行农民入股工厂、宅基地的集约使用,广东省的农村集体建设用地使用权从2005101日起可以上市流转,被寄予厚望的重庆农地流转试验走上了土地入股合作社的形式,这些试验能否坚持土地集体所有制的同时,提供一条解放农民生产力与土地使用效率的新路,实现中央、地方和农民共赢,各方拭目以待。

    (作者单位:中央财经大学中国发展和改革研究院)

 

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