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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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探索公有制的多种有效实现形式  

2008-10-15 10:39:50|  分类: 改革开放30周年 |  标签: |举报 |字号 订阅

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探索公有制的多种有效实现形式

 

欧阳日辉

 

改革开放30年以来,我国所有制改革主要沿着两条路径开展的:所有制结构的调整,所有制实现形式的改革。起步于农村改革的承包责任制是所有制实现形式的改革,非公有制经济的迅猛发展和对国民经济所作出的重要贡献是所有制结构调整和完善的实质性绩效,股份制成为公有制的主要实现形式是我国所有制结构调整和所有制实现形式改革的基本方向。

一、积极推行公有制的多种有效实现形式

产权是所有制的核心和主要内容,产权是中国一切经济问题的深层症结所在。30改革的实践证明,产权改革是我国经济改革取得成功的重要经验,国有企业的产权改革是目前我国产权改革和整个经济体制改革的核心,对国有大中型企业进行产权多元化改革是国有企业制度的根本性变革是深化国有大中型企业改革的突破口。30年改革的实践证明,股份制是一种最有效的资本组织形式,最适合社会化大生产和市场经济的需要;以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济,是我国公有制特别是国有制与市场经济相结合的有效形式和途径。

改革开放以来,国企改革在很长时间是回避产权问题,不触及原有产权制度。20世纪70年代末改革伊始,党中央国务院就启动了利润留成,强化刺激为突破口的国企改革。198410月,中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中,首次提出搞活企业,特别是搞活全民所有制大中型企业,是经济体制改革的中心环节1987年普遍推广的国有企业承包制,打响了国有企业产权变革的正面战斗,并取得了重大的成效。承包制不能从根本上解决国有企业负盈不负亏和破产问题,迫使政府监管层从产权变革着眼探讨国有企业改革的道路,20世纪80年代中后期提出股份制改革。1993年十四届三中全会提出建立产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学现代企业制度,明确把产权改革提上日程。这是我们多年的理论结晶和经验总结,它首次指明了中国国有企业改革的方向,也指明中国整个企业制度的发展目标。

股份制为市场经济提供和构建了一种良好的资本组织形式及建立在此基础上的现代产权制度。2003年,中共十六届三中全会第一次提出使股份制成为公有制的主要实现形式;第一次提出“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。建立现代产权制度是建立现代企业制度的合乎逻辑的发展,建立现代企业制度指国有大中型企业都要实行两权分离、政企分开,实行规范的公司制,建立现代产权制度指所有能建立现代企业制度的国有企业、集体企业和股份合作制,都要改革和发展成为现代企业制度。

党中央对混合所有制经济的提法,经历包括发展再到大力发展的过程。党中央文件第一次出混合所有制经济1997年的中共十五大报告中。十五大报告指出:公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。2002年中共十六大报告在谈到国有企业改革时指出除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济。2003中共十六届三中全会通过的《决定》进一步指出:大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要形式。2007年中共十七大提出:“以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济。”

以股份制作为公有制的主要实现形式,能促进经济体制改革,盘活国有资产,进行产业和产品结构调整,提高经济效率,有利于国民经济的发展。发展混合所有的股份制,符合社会主义市场经济条件下企业运营发展的客观规律,是一种行之有效、具有独特功能的产权组织形式。我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革的政策,使国有资本和各类非国有资本相互渗透和融合,以股份制为主要形式的混合所有制经济迅速发展起来。混合所有制经济的发展,也表明我国公有制特别是国有制找到了一个与市场经济相结合的形式和途径,股份制成为公有制的主要实现形式是一种正确的选择。

二、调整和优化国有经济布局和结构

从战略上调整国有经济布局和结构,是从整体上搞好国有经济、发挥国有经济主导作用的一项重要举措,也是调整和完善所有制结构的一项重要内容。30年改革的经验表明,从战略上调整国有经济布局和结构,目的是优化国有经济布局和结构,提高国有经济的整体素质和质量,增强国有经济的活力和竞争力,更好地发挥国有经济的控制力、影响力和带动力,主导作用进一步增强,巩固和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。30年改革的经验表明,国有经济布局和结构调整必须坚持市场化原则,在一般竞争性领域,个体私营经济有其灵活适应市场的优势;而对投资大、建设周期长、规模效益明显、社会效益突出的重要行业和关键领域,国有经济有优势。30年改革的经验表明,把调整所有制结构和推进股份制改革结合起来,围绕经济和社会发展的总体规划全盘考虑和安排国有经济的退,做到而有为,退而有序。

调整和优化国有经济的布局和结构,是深化国有企业改革的一项重大战略举措。中共十五大明确提出,“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有经济必须占支配地位。在其他领域,可以通过资产重组和结构调整,以加强重点,提高国有资产的整体质量”。“要着眼于搞好整个国有经济,抓好大的,放活小的,对国有企业实施战略性改组”。中共十五届四中全会进一步指出,国有经济分布过宽,整体素质不高,资源配置不尽合理,必须着力加以解决,“坚持有进有退,有所为有所不为”。从着力于搞好单个国有企业,到搞活整个国有经济,是我国关于国有企业改革认识方面的一个重大突破。

中共十六大以及十六届三中全会对国有经济布局和结构调整和优化进行了部署,一是需要由国有资本控股的企业,应区别不同情况实行绝对控股或相对控股,这类企业主要集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。二是大量的一般竞争性行业和领域里的国有企业,要通过资产重组和结构调整,在市场公平竞争中优胜劣汰这样,绝大部分国有企业将通过破产、关闭或解散特别是改制转型(引进战略投资家、整体上市、实现投资主体多元化或产权主体多元化)等途径有序退出,从而使国有企业在总量规模上大幅度缩减;同时,非国有企业(民营企业、三资企业、股份制企业等)在非重要行业和关键领域里加快成长,增强了整个国民经济的运行活力。中共十七大强调:“深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。

推进国有资本调整和国有企业重组,完善国有资本有进有退、合理流动的机制,加快国有经济布局和结构战略性调整,是深化国有企业改革的重要经验。坚持有进有退、有所为有所不为的方针,推动国有资本向重要行业和关键领域集中,包括涉及国家安全的行业,重大基础设施和重要矿产资源,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。推动国有资本向具有竞争优势的行业、高新技术产业和未来可能形成主导产业的领域集中,推动国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中,加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。其他领域的国有企业,要通过资产重组、结构调整,在市场公平竞争中优胜劣汰,功能型主体和主导替代数量型主体和主导。推动企业间的兼并、联合、重组,推进企业股份制改造,健全现代企业制度,鼓励国有大型企业引入国内外战略投资者,鼓励有条件的国有大型企业境内外上市,实现投资主体多元化,促进国有资产合理流动,通过混合经济控股(今后越来越多的是相对控股)使该混合经济企业在总体上有了公有制的倾向,从而接受公有制经济的调控和引导

三、建立健全国有资产管理和监督体制

管好用好国有资产,关系到我国基本经济制度的坚持和完善,关系到全面建设小康社会目标的实现。30年改革的实践表明,国有资本调整和国有企业重组中会有大量企业改制、产权转让等行为,必须加强监管、健全制度、规范运作,防止国有资产流失,确保国有资产保值增值,警惕落权贵资本主义裙带资本主义坑的危险。30年改革的实践表明,国有资产监督和管理要把发挥地方政府的积极性与中央统一政策的指导作用结合起来,防止损害各利益相关方的利益、引起社会不稳定、制约改组和调整的步伐。

我国的国有资产管理体制,在传统的计划经济体制下就经历了多次变革。我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程,是以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。1988年以后,我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法,大体上可以归结为三种具有代表性的模式:深圳、上海最先试行深沪模式(辽宁省两委归一模式、吉林省决策会议模式、珠海市一委两局模式与深沪模式相似),采用国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业三个层次的国有资产管理体制;国内其他地区和1994~1998年中央政府所采取的一体两翼式,以财政部门为主体,国有资产管理局和税务局作为两翼,归口财政部门管理;1998年国务院机构改革后形成的五龙治水国有资产管理体制。

改革国有资产管理体制已成为深化国有企业改革的关键。中共十六大提出了国有资产管理体制改革的总体思路,国家制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职能,享受所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的资产管理体制。十六届二中全会明确了国有资产监管机构的性质、职能、监管范围和与企业的关系等一系列重要问题。此后,国务院成立了国有资产监督管理委员会(简称国资委),颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》,第一次在政府层面上真正做到了政府的公共管理职能与出资人职能的分离,实现了管资产和管人、管事相结合。

十六届三中全会着重强调:要坚持政资分开;要依法履行出资人职责;要维护所有者权益。全会对今后的工作做了部署:建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系;积极探索国有资产监管和经营的有效形式,完善授权经营制度;健全产权交易规则和监管制度,推动产权有序流转;建立健全国有金融资产、非金融资产和自然资源性资产等的监管办法。新型国有资产管理体制从构建行使出资人职责的机构入手,在坚持国家统一所有的基础上,分级行使出资人职责,委托专门机构管理经营,探索建立权责明确的国有资产管理新体制。这是中国经济体制改革的一个重大突破,将有利于发挥地方政府加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的积极性和主动性,省、市()人民政府在依法享有更多的出资人权力的同时,也要承担更多的实现国有资产保值增值的责任,这也将加快国有经济布局和结构调整的步伐。随着国有资产管理体制和国有企业改革的不断深化,改变了以前“五龙治水”、“九龙治水”,多部门管理但是都不负责任的状况,我国的国有企业得到了快速发展,国有经济的质量和效益逐年提高。

    规范企业改制以杜绝国有资产流失,是现阶段国有企业改革的一项重要任务。国有资产流失问题,在改制过程中尤为突出。国有资产流失的根本原因是我国政企分开的改革还不到位,经济权力和行政权力高度耦合。最好的方法当然是将公有制改造成以混合经济为主的股份制,这是十六届三中全会明确的国有企业改制的方向和主要内容。股份制能从制度上实现政府行政权与其对国有资产的所有权分离,避免国有资产所有权向行政权的复归。中共十七大报告提出“加强政府监管和社会监督”;硬化产权约束,为政企分开、政资分开提供契机;强化社会舆论、公众对国有资产的运营的监督;加强法制建设和舆论监督,严惩权贵资本主义,用法治斩断权力与资本结合的脐带,确保国有资产保值增值。
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