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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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为什么垄断是无效率的?  

2008-08-03 23:23:24|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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200881,《反垄断法》正式实施。

 

为什么垄断是无效率的?

 

 

垄断企业和竞争企业的关键差别是垄断者影响其产品价格的能力。无论产生垄断的原因如何,但垄断问题的结果最终都会表现为垄断价格,只不过程度轻重不同而已,有时难以在短期内表现出来。当前我国垄断价格问题相当严重,已经引起社会各界的广泛关注和强烈反映。虽然已经暴露出来的垄断价格问题不能全面地反映所有垄断造成的问题,但通过这些问题也可以看出造成我国目前垄断问题的根源在于行政和自然垄断的不规范及其权力的延伸,真正由于竞争而形成的经营性垄断还不明显,即使存在也与体制改革滞后有着千丝万缕的联系。因此,深化改革仍将是解决我国当前垄断问题的关键。

 

一、当前的垄断价格问题既是垄断价格形成机制和监管约束机制尚未完善的直接表现,更是造成垄断的深层次体制性问题的终端反映

 

当前破坏公平竞争、妨碍市场机制有效配置资源、损害消费者或其他经营者利益的垄断价格问题主要有:一是自然垄断行业的经营者利用垄断地位倒逼政府虚高定价,擅自调整价格或自立收费项目,采取价外加价或价外收费变相提高价格;或者延伸经营范围或附加各种不合理交易条件,进行强买强卖,赚取由垄断带来的不正当收益,损害消费者和其他经营者的利益;或者执行价格政策见机行事,价格上调时跟得很紧,但在价格下调时却寻找种种借口而延期执行,赚取价格政策变化的时间价差。二是地方政府和行业部门从自身利益出发,通过带有地区封锁和行业垄断内容的歧视性价格或收费政策搞市场分割和地区封锁,或者以其他手段鼓励和支持地方企业进行恶性价格竞争,或者以加强宏观调控和规范市场秩序为由搞行业自律价,形成了企业背后有政府的价格垄断主体多元化的格局,阻挠正常的价格竞争。三是依附于政府的企事业单位、中介服务机构的价格或收费垄断行为较为普遍。特别是部分政府部门擅自将公务活动内的事务转移到中介服务机构办理,变无偿服务为有偿服务,形成了中介服务机构依赖行政权力进行垄断收费、行政机关依靠中介服务机构获取利益的格局。四是竞争性行业的企业相互串通搞价格联盟,排斥合理的价格竞争。

 

概括起来,造成上述价格垄断问题的主要原因有:

 

一是垄断行业价格形成机制和监管约束机制尚未健全造成了垄断行业垄断价格问题的存在。首先,垄断行业价格形成机制不合理导致价格管制难以刺激经营者提高效率。目前我国垄断行业主要采用成本加成定价法,政府价格管制的依据主要是被管制企业上报的成本资料,这种成本在特定区域内就是垄断企业的个别成本而非合理的社会平均成本或先进成本。而且由于成本信息的不对称,政府价格管制在一定程度上取决于政府与企业间讨价还价能力,难以对垄断虚高定价进行必要的约束。其次,财政和价格等成本补偿机制不完善导致了企业成本界限的模糊和政府价格管制的难度。特别是由于垄断性产品或服务承担着稳定价格的责任而长期实行低价政策,普遍服务项目的成本补偿仍过多地采取业务交叉补贴的政策,造成企业亏损的政策性因素和经营性因素模糊不清,企业往往把这种亏损全部视为政策性亏损,进而寻求调价或转向价外加价或价外收费,而政府价格管制难以区分经营性亏损和政策性亏损,管制价格的制定或调整实际上已使虚高价格合法化。最后,价格政策执行情况监管力度不够导致价格管制的效果受到影响。调整价格的收益使用监管不到位导致垄断企业亏损和职工工资增加并存的局面,或者将调价收益转向非垄断环节和多种经营领域。政府价格监督力度不够导致垄断企业凭借垄断地位进行价格垄断,损害消费者和其他经营者利益。价格政策公告制度尚未健全完善,消费者的维护权益意识不强,难以形成有效的社会监督约束机制。

 

二是自然垄断产业界定不清楚导致自然垄断权力的不合理延伸而造成垄断价格问题。目前我国经营自然垄断业务的企业往往同时经营竞争性业务,这就为垄断企业利用非垄断企业进行价格垄断创造了条件。当垄断企业在政府管制业务领域难以获取垄断利润时,则可以擅自把国家赋予的自然垄断权力进行延伸,凭借自己在主业方面的垄断地位而谋取在附加业务领域的暴利。从规模效应和范围经济角度看,垄断企业进行产品或服务延伸无疑是正确的,而且可以很好地进行主业分流安置,但滥用垄断地位躲避政府价格管制就构成了价格垄断问题,此种情况在公用事业等垄断经营领域比较明显。例如管道燃气公司规定若不是本公司提供或指定的燃气器具就不予点火,然后采取批量压价进货,再高价搭售给消费者,达到需方和供方双向垄断,损害了消费者和燃具经营者的利益,燃气公司也就成功避过价格管制而获得了超额利润。特别是当管制领域和非管制领域的公共成本难以合理分摊时,垄断企业则往往可以把非管制领域的成本或费用转移到管制产品中,进行垄断经营和非垄断经营业务的交叉补贴,既掩盖了自然垄断的合理性,导致了政府定价的虚高和非垄断环节的超额利润,同时也造成了通过自然垄断的主业交叉补贴非自然垄断环节排挤竞争等问题。

 

三是政企不分造成行政权力演变为重要的垄断经济资源而造成竞争性领域的垄断价格问题。目前由于我国国有企业改革尚未到位,政府仍掌握着庞大的经济资源,承担着国有资产保值增值和维护公平竞争的双重责任,而且相当部分国有企业仍是地方或部门重要的经济收入来源。市场经济是竞争经济,而竞争又是国有经济的弱势,地方政府或行业部门只有直接或变相地使用行政权力进行垄断来弥补弱势,因而在激烈的价格竞争中出现了政府或行业操纵市场价格的歧视性价格或收费政策以及行业自律价等问题。特别是因机构改革而形成的行业协会,在一定程度上仍承担着原来政府机构的许多职能,使原来的许多行政职能成为市场经济中的特殊资源而产生了垄断价格问题。此外,改革中从政府职能部门分离出来的行政性公司、事业单位和中介服务机构仍然依附于原来的行政权力进行业务和价格或收费的垄断。就拿资产评估业务来说,按国际惯例应由社会上的会计事务所等中介机构竞争经营,但按我国现在的体制,几乎所有的相关部门都设有业务对口且被指定为唯一认证资质的资产评估机构,使中介服务机构成为真正的垄断组织而垄断经营和垄断收费。

 

四是政府对垄断行业承担着多重职能且管制职能高度分散导致垄断管制缺乏有效性和科学性。目前我国垄断性产业基本采取政企不分的国家垄断体制,政府既是管制政策的制定者和监督执行者,又是具体业务的垄断经营者,垄断利益和行政权力的结合导致了极强的行政性垄断。从管制立法角度看,行业管制立法的主体仍是肩负行业发展重任的行业主管部门,管制立法的目的主要是保护国家基础设施安全,而对垄断企业行为管制条款却相对薄弱,这样管制立法实际上就往往成为部门维护垄断地位的超经济手段。比如说安全性的强调就往往被政府部门和垄断利益获得者当作试图继续维护垄断利益的理由,这也是我国较多领域所谓唯一指定产品现象的主要原因,实际上技术管制已经被延伸为价格垄断。从管制机构的设置来看,计划经济体制下部门分割的痕迹仍较明显,管制职能被分散在多个政府部门。例如按照现行的管理体制,垄断行业的价格管理基本是由行业主管部门和价格主管部门共同管理,有的已经放由行业主管部门管理,理论上讲可以实现部门业务的优势互补而进行更好地监管,但由于业务主管部门承担着国有资产保值增值责任,特别是政企不分的体制造成了利益部门化,价格管制在某种程度上已经成为政府部门间的博弈或是保护企业的手段。再如投资成本是被监管垄断产业成本的主要构成部分,而我国投资监管与价格监管一直分离,投资审批仍被当作产业发展问题来对待,政府价格或收费承诺也成为吸引投资的重要途径,进而形成了回报全保、成本全包、价格找齐的还本付息等政策,企业建设生产成本缺乏约束,造成工程造价不断攀升等问题。

 

五是合理的价格竞争难以实现,优胜劣汰和资源优化配置造成了企业价格联盟等垄断价格问题。近年来随着我国社会供求关系的变化和买方市场的形成,企业间为争夺有限的市场份额而展开激烈的价格竞争。按照市场经济规律,激烈的价格竞争结果应是实现资源优化配置和供求趋于均衡。但是,由于地方政府或行业部门往往出于局部利益而通过优惠政策保护落后企业,以致一些本来已经丧失竞争能力和生存条件的企业仍然得以维持;地区封锁和行业分割的存在造成优势企业跨地区或跨部门兼并重组的成本偏高,导致部分企业放弃兼并重组转而采取直接投资形成规模经济和范围经济效应,存量资源优化配置活动难以进行;国有资产的退出机制尚未形成,许多行业市场准入的限制又导致企业退出空间过于狭窄,企业处于进退两难的境地。特别是传统公有制的产权特征以及国有资产保值增值的约束机制尚未形成,导致部分企业不计成本和效益向市场倾销产品,价格竞争不是真正意义上的为企业战略目标而采取的竞争策略。最终造成激烈的价格竞争非但没能达到实现资源优化配置和供求趋于平衡,反而使许多产品价格因轮番降价而接近甚至低于其生产成本。在价格竞争难以实现优胜劣汰、非价格竞争优势短期内尚难形成、拓展新的市场领域极其有限的情况下,由竞争走向联合就成为许多行业遏止价格继续下跌的一种必然而无奈的选择。因此,企业间的价格联盟是对价格持续下跌的一种保护性反应。这正是我国当前的一个特有经济现象:经济规模集中度非常低下的经营性垄断现象。

 

二、改革并形成科学的垄断行业价格形成机制,健全政府价格决策制度,完善成本约束机制和调控监管机制,增强价格管制的透明度和科学性

 

由于垄断的各项弊端最终表现为垄断价格问题,因此对垄断性产业实施的包括成本监管和投资监管等在内的经济监管归根到底都是为确立一个合理的价格,价格监管是市场经济条件下对垄断性产业实施经济监管的核心。当前政府依法管制价格的法律框架已经初步形成。目前应主要在科学性和透明度方面做好以下工作:

 

(一)改革并形成科学的垄断价格形成机制。目前垄断企业主要是凭借垄断地位形成垄断价格,把一部分消费者剩余转化为生产者剩余而获取垄断收益。因此,解决的关键是逐步建立以市场经济原理为基础的垄断行业管制价格机制。一是积极探索设计并逐步形成适合我国国情的科学规范的定价模型。目前国际上定价模型主要有以英国为代表的最高限价模型和以美国为代表的投资回报率模型,但两种模型各有利弊。必须根本我国整个经济发展需要和行业特点采取相应的模型,辅之以根据企业生产经营费用的社会平均增长率、行业技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产率的差距等因素确定企业成本控制参数,实现价格管制,促进社会分配效率和刺激企业生产效率的双重目标。二是实现由成本倒逼定价定价倒逼成本的转变。目前我国垄断价格主要采取成本加成法,政府定价依据主要取决于企业成本资料,有效的成本约束机制尚未形成和信息不对称导致政府制定或调整价格只能审核合法性,而难以审核合理性,企业完全可以通过虚报成本倒逼政府虚高定价。政府价格管制应由现在的先建设、后定价改变为先定价、后建设,或者通过招投标形式转变为市场竞争定价。三是引入区域间比较竞争机制。目前我国城市公用事业基本上是由区域性垄断企业经营,地区间的生产效率差异为运用区域间比较竞争机制提供了条件。政府管制机构可以运用区域间比较竞争机制,通过比较不同区域企业的真实成本,剔除各种影响成本的外部因素,合理确定制定同种产品和服务价格的依据,打破地区性企业对政府的信息封锁,促使垄断行业区域间的间接竞争。

 

(二)改革并形成规范的垄断价格决策制度。目前政府管制价格的制定或调整仍然属于政府与企业两者的谈判,管制的合理性往往取决于管制者的素质以及与企业的谈判能力。特别是价格管制涉及到许多专业知识,科学技术发展速度加快导致单靠管制者的管理难以实现有效的监管。社会主义市场经济条件下的价格监管以利益主体多元化、决策主体分散化为基础,价格监管既直接决定有关方面的利益分配,更决定着资源的配置效率。实施价格管制必须正确处理被管制企业与消费者、消费者与消费者之间的关系,兼顾效率与公平,实现资源的优化配置。忽视或否认垄断商品和服务需求价格存在的政府决策决不可能导致预期的调控效果或市场结果。因此,政府管制机构必须实现由价格水平的探寻者向裁定者转变,管制价格决策由政府与企业的双方谈判向引入社会力量的多元化决策的转变,由少数人的个体决策行为向决策集体审议制度转变,提高价格管制的科学性和透明度。一是积极推行并完善价格决策听证制度。凡是关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营商品价格的制定和调整,均需按规定举行价格听证会,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性和可行性。二是健全政府定价的专家论证制度。对于一些技术性较强的商品和服务价格,可以聘请有关方面的专家进行论证,强化对成本和价格合理性的审核。药品和电信等价格决策可以委托专业的会计中介组织对企业的财务状况进行评审。三是实行价格决策集体审议制度,减少因管制者个性差异造成的政府管制不确定性问题,避免因管制者素质对管制科学性的不良影响。四是改变现行企业申报、政府审批的运作机制,增加政府直接制定或调整价格的比重。政府部门可以根据经济运行情况和社会各方面的反映以及定期审价的结果,按照规定权限直接制定或调整价格。同时要通过纵向比较和成本运行结果去分析价格的合理性,充分考虑技术进步和用户增加带来的成本下降等因素,及时调整价格,促进企业提高效率。

 

(三)改革并形成有效的垄断成本约束机制。目前管制价格制定的基本依据仍是成本,信息不对称是价格管制失效的一个重要原因,实际上控制住了成本也就控制住了价格。这就要求建立有效的成本约束机制。一是建立健全定期审价制度。定期全面审查列入政府管理商品和服务的行业或企业总体经营状况、生产经营成本和期间费用、工资和劳动生产率等情况,努力为政府调整价格提供重要的依据,防止价格扭曲侵害消费者利益或影响企业的正常经营。二是健全完善价格调控监管信息网络系统,实现价格监管信息交流和资源共享。建立政府管制产品成本信息强制披露制度,完善政府定价成本数据库。三是理顺成本补偿机制。仅仅依靠管制机构行政指导和期望垄断企业社会责任感都不能达到合理化的调整目标。从成本角度来看,政府管制价格可以按照边际成本或平均成本决定,但是按边际成本定价的亏损额必须采取必要的措施来解决。短期内可以将补偿措施与公用事业经营活动分离,积极稳妥地疏导价格矛盾,划清政策性亏损和经营性亏损的界限,防止价格扭曲造成普遍违规而法不责众的问题。从长期来看,逐步将边际成本定价改变为按照社会平均成本定价,财政补贴等由暗补给企业转向明补给消费者,由过去的全民补贴转向低收入阶层补贴,普遍服务的成本补偿机制应也由业务间交叉补贴转向提取普遍基金进行补贴,这既是适应wto的办法,也可以防止交叉补贴带来的种种弊端,使政府价格管制更有针对性,促进企业提高经营效率。

 

(四)改革并形成高效的价格监督约束机制。如果没有监督检查作为保证,价格政策再科学合理也是形同虚设,更难以得到切实有效地贯彻执行。因此,必须改革并形成高效的价格监督约束机制。一是建立价格调整收益分配使用监管制度。调整价格后所增加的收入部分如何分配一直是企业能否走上良性发展道路的关键问题,必须严格控制调价收入的使用方向,防止垄断企业转移调价收益而影响价格政策效果,或者通过在垄断业务领域制定高价交叉补贴竞争性业务排斥市场竞争。二是加强行政执法监督检查。加强价格政策执行情况的监督检查,确保价格政策的贯彻落实。坚决查处垄断行业经营者滥用市场支配地位侵害其他经营者和消费者合法权益以及公共利益的行为。全面清理带有地区封锁和行业垄断内容的价格和收费政策。二是完善举报机制,积极推行并完善价格政策公示制度,转变重政府检查、轻社会监督的观念,形成全社会共同监督的局面。四是建立定调价的不良记录和跟踪监督制度。对于调价中虚报成本、弄虚作假,擅自不执行价格政策的要形成不良记录,及时反馈企业并要求整改,必要时可向社会公布。

 

三、当前的垄断价格问题并非简单地通过放松价格管制和强化调控监管就能解决,根本措施是通过深化改革解决造成垄断价格的体制问题

 

综上所述,当前垄断价格问题既是价格改革和调控监管不到位的直接表现,更是各项体制改革严重滞后的终端反映。即使已经出现的价格联盟等经营性垄断也与体制改革滞后有着千丝万缕的联系。因此,解决当前垄断价格问题关键在于深化改革,逐步消除造成垄断价格问题的体制性因素。

 

(一)单纯通过放松价格管制和强化调控监管难以从根本上解决当前的垄断价格问题。放松价格管制和强化调控监管发挥作用与行业竞争性特点、流通体制等相关改革以及生产力发展密切相关。目前实行价格管制的都是带有行政或自然垄断性质的行业,特别是长期计划经济体制造成的行政性垄断等体制问题都使这些领域不具备继续放开价格的条件。如果不能从根本上解决造成垄断价格问题的根源,而是单纯从放松价格管制角度寻求解决措施,垄断价格问题将更加恶化,即使强化调控监管也只能缓解当前的垄断价格问题。一是成熟的市场经营主体尚未形成,特别是国有企业不具备真正的企业性质,即使加速价格市场化,企业也不可能接受市场竞争性的价格约束。二是相关体制改革滞后造成市场价格机制运行受到严重制约,即使放松价格管制也会由于诸多因素的制约而导致价格难以真正通过市场竞争形成。三是在国有企业为竞争主体的情况下,软预算约束往往导致企业之间的价格竞争更可能演化为恶性竞争。因此,放松价格管制和强化调控监管决不是解决当前垄断价格问题的出发点和突破口,关键在于通过改革消除造成垄断价格问题的根源。

 

(二)深化管理体制改革,合理界定垄断范围,切实减少合理的垄断权力延伸而造成垄断价格问题。众所周知,市场调节和政府管制都存在着失灵的问题。垄断竞争理论也认为,有效竞争必须兼顾规模经济和竞争活力相互协调,才能使社会经济效率最大化。因此,反对垄断必须尊重客观经济规律,并不是消除所有的垄断,判断的标准就是看该放的是否都已经放开,该管的是否都已经管好。当前应做好以下工作:一是加速政企分开,依法规范政府行政活动,减少行政权力向市场领域无序延伸而造成的行政性垄断。二是缩小自然垄断领域,加速自然垄断与非自然垄断经营的分离,尽量减少自然垄断权力及其延伸造成的垄断问题。三是加快国有企业改革步伐,培育成熟的市场竞争主体,逐步将现行按照所有性质管理企业转变为按照产业性质分类管理。四是深化行业协会改革,引导和规范行业协会的行为,逐步形成适应社会主义市场经济体制要求的现代行业协会。

 

(三)培育有效竞争机制,提高政府管制效率,切实减少垄断企业凭借垄断地位造成的垄断价格问题。信息不对称条件下的政府管制理论认为,管制制度可以被看作是一种激励机制,政府应采取激励性管制措施提高受管制行业或企业的运行效率。实践证明,培育有效竞争机制是提高管制激励作用的关键。但现在一提起引入竞争机制,就过多地考虑到直接竞争,却往往忽视了其他竞争力量的作用。按照波特竞争理论,企业面临的竞争来自五个方面:即新的竞争对手入侵、替代品的威胁、客户的议价能力和供应商的议价能力以及现有竞争对手之间的竞争。因此要高度重视间接竞争机制,避免过分的采取横竖分拆等简单的引入竞争的手段。一是在仍有发展空间的行业采取非对称管制政策培育行业的新直接竞争者。二是积极发展间接替代性产业,构建有效的替代竞争格局。三是培育并逐步形成由律师、技术和经济专家组成的专业性的消费组织,增强消费群体对政府管制政策和企业群体行为的影响,更好地约束垄断企业的经营行为。四是建立健全特许投标制度。五是对于已经饱和的产业,全国性垄断经营的可以考虑对现有垄断企业进行科学合理的分拆,区域性的则可以考虑培育区域间的比较竞争机制,或在联网基础上的区域间企业的直接竞争。

 

(四)深化监管机构和运作机制的改革,实现政府对垄断行业的依法间接管制。历史发展和国外实践证明,承担多重职能的监管机构和管制职能高度分散都不可能实现有效的管制。一是要实施政府管制职能和具体经营管理业务的分离制度,使政府管制机构能够独立行使管制职能。二是要逐步将与价格监管关系密切的成本监管、投资监管等其他经济监管职能适当集中,设置若干个分行业的专业性监管机构,或者在综合部门内部实现投资监管和价格监管的统一,将分散于政府部门的管制职能尽可能的集中于新的管制机构,实现从市场准入、经营方式和规模、产品和服务质量标准,价格制定程序方法以至破产合并等方面实施全方位管理。三是政府的管制职能应重点转向对经营性自然垄断行业和自然垄断业务的企业行为管制,强化垄断企业与其他经营者和消费者利益协调。四是要依法实施间接管制。对于国家指定专营和设置行业壁垒的行业中所产生的正当垄断,必须进行法律界定并实施必要的管制措施。通过设定特殊的行为规则和特别行业管制法则,既要坚决制止企业擅自进行垄断权力延伸,更要严格规范政府行为,防止政府越权管制或擅自确定垄断经营范围,真正实现管少管好。

 

(五)加速技术进步,努力为打破垄断、实现有效竞争格局提供相应的技术支持。实践证明,引入竞争机制与技术进步有着十分密切的关系,部分传统垄断性行业或自然垄断业务正在变成竞争性行业或业务的重要原因之一就是技术进步。目前部分行业改革后没有形成有效竞争机制,与技术进步的步伐不适应发展的要求有直接的关系。因此,打破垄断,引入竞争,不仅需要各项管理体制改革,还需要技术进步为改革创造条件。单靠简单的分割既不可能实现有效竞争,而且可能带来经营上的不经济,与改革的初衷背道而驰。

 

(六)吸取教训,早做准备,加速制定和完善反垄断的法律体系。目前我国尚缺乏从竞争自然衍生垄断的普遍基础,但中国近年来已经程度不同地出现了经济学意义上的缘自集中度的垄断现象。此外,虽然类似价格联盟等垄断价格问题的出现是由于各种体制性问题,但是处理时无法可依的情况已经给了我们深刻的教训。特别是加入wto后,国外产品和跨国公司将更多地进入中国市场,跨国企业由于资金和技术力量雄厚,很容易在中国市场上取得垄断地位。因此,要吸取教训,未雨绸缪,通过反垄断法的制定有效维护市场竞争,抑制跨国垄断势力,用法律制度防止跨国企业利用操纵市场价格、产品产量和滥用市场支配地位等手段限制竞争行为,防止国际企业通过大量并购方式在中国市场取得支配地位,进而形成垄断。这样既可避免垄断出现时无法可依的问题再度发生,同时电使国内企业增强反垄断的意识,严格自律,优化市场竞争环境。

 

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