注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

日志

 
 
关于我

湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

网易考拉推荐
GACHA精选

公共财政:从制度上明确政府与市场关系  

2008-05-03 09:16:11|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

公共财政:从制度上明确政府与市场关系

 

欧阳日辉

 

公共财政体制是市场经济条件下政府为解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需要、服务社会公众利益而建立的财政运行体制,是贯彻落实科学发展观的重要制度保证。与公共财政相对应的是家国财政计划财政,后两者是在农业经济时代和计划经济时期普遍实行的国家财政体制,与市场的培育和发展存在冲突。财政史是经济社会发展史,纵观我国五千年的历史,完善社会主义市场经济体制、健全现代市场体系,公共财政体制建设必须把从制度上明确政府与市场的关系作为关键问题来考虑,真正做到政府与市场各就各位,防止政府的“有形之脚”踩住了市场的“无形之手”(价值规律)

政府与市场:财政史的视角

财政是以社会权力中心为主体的一种分配关系。财政史是探究社会存在和变化规律,洞悉国家命运的推动力量,考察国家和政府行为的有效途径。中外经济史表明,财政涉及广泛的责权利关系,与中央、地方、企业和居民的切身利益密切相关,具有极大的社会经济“联动性”。财政是国家控制权力资源的经济体现,财政体制则最充分地体现了权力资源配置的格局,每个社会问题和经济问题,说到底都是财政问题。经济学家熊彼特说过,从国家财政入手的这种研究方法,在用于研究社会转折点时,效果尤为显著。

财政史反映经济发展、社会结构和公平正义。汉武帝合并了国家财政和皇室财政,取消了王侯国的独立财政,在小农制经济和官僚制经济基础之上,建立了家国一体的中央集权型财政体制。此后,虽然王朝更替,经历了零零星星的财政体制改革,不过是对这种中央集权型财政体制的修修补补罢了。在我国古代的中央集权型财政体制中,农业和工商业在国家的控制下实行了整合,市场成为国家财政的附属物,成为实现国家财政的手段之一,而没有成为民众实现自我生存、自我发展的空间。家国一体的中央集权型财政体制保证了封建帝王的家国天下统治,但也成为阻碍我国古代经济社会发展的深刻根源。

“家国财政”扼杀了我国近代资本主义萌芽。财政和市场是两种资源配置方式,市场配置资源的增加来自于财政体制的变革,来自于财政对由其直接控制资源的部分释放。正因为这样,并不是所有的国家都能成功地走向市场经济,培育出成熟的市场体系,并取得相同的社会经济发展绩效。在家国一体的中央集权型财政体制之下,造就了国民的依附性、缺乏信任以及行动自由权和私人财产权得不到保障,商品经济的繁荣始终服务、服从于财政需要。所以,尽管有宋朝商品经济的发达和明清时期市场体系的扩展,近代资本主义萌芽没有最终在中国这片古老的土地上成长,就在于强大的财政市场挤占了市场体系成长的空间。

“计划财政”违背了市场规律。新中国成立之后,我国选择了重工业优先发展战略,希望加快实现工业化和现代化。国家财政充当了国家全面干预和直接控制国民经济的重要工具,负责公共经济和资金筹措、运用和监督工作,包括国营企业的经济核算工作。中国人民银行在业务上也主要依赖财政部,中国人民建设银行直接隶属于财政部,形成“大财政、小银行”的格局,金融体系成为财政体系的辅助,财政部门和计划部门共同决定了整个国民经济资源配置的大方向。高度统一的财政体制,保证了重工业优先发展战略的推行,在实际运行中也出现了很多问题,市场规律无法发挥作用。

“公共财政”体现公平正义。改革开放以来,我们“摸着石头过河”,经过探索、争论、徘徊,最后选择了社会主义市场经济体制。市场经济体制目标的确定,要求政府和市场的关系从政府决定型向市场决定型转变,公共财政就成为我国财政体制改革的必然选择。1998年的全国财政工作会议上提出要建立公共财政体制,1999初财政部明确提出要建立公共财政基本框架,2000年十五届五中全会明确“逐步建立适应社会主义市场经济的公共财政框架。此后,一系列改革随即展开,如部门预算改革、实行单一账户的国库集中收付制度改革、收支两条线改革、政府集中采购等。2003年科学发展观提出以来,十六届三中全会提出“健全公共财政体制”的改革目标,以人为本的民生型公共财政建设提速。2007年十七大提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”,加大公共服务领域投入让公共财政的阳光普惠广大百姓,公共财政建设逐步走向成熟。

政府与市场:公共财政建设的关键

公共财政涉及市场经济发育过程和完善过程中的政府、市场、企业、居民等各方面的利益关系,在某种程度上是市场与政府妥协的一种结果,所以,理清政府和市场的关系,是建立和完善公共财政框架的基础和前提,也是公共财政建设的关键所在。笔者认为,“市场机制管效率,公共财政管公平”是政府与市场分工的基本原则,凡是不能由市场有效提供的公共产品和公共服务,就必然要政府来提供。也就是说,市场机制负责赢利性领域的资源配置,国家负责社会公共需要领域的资源配置,这是市场经济中市场与政府在整个社会资源配置条符合经济规律和公平正义的分工。只有这样,政府和市场形成合理的相辅相成的互补的关系,才能有利于生产力的解放和社会总体效益的最大化。

公共财政的范围仅限于市场失灵领域。市场经济机制本身在实现资源合理配置方面存在不可避免的失灵,决定了对不同领域的资源配置职能必须由政府与市场分别承担。国防安全、外交事务、社会治安、市场秩序、法制建设、经济稳定、公共设施、基础产业、基础设施、基础教育、基础科研、环境保护、社会福利救济等市场失灵或市场解决不好的领域,却是企业和个人正常从事经济活动乃至正常生存所必需的外部条件,或曰社会公共需要。市场失灵领域只有国家通过财政手段配置必要的资源,满足这些公共产品、公共服务的供给,才能保证社会再生产的正常运转。如果国家违背政府与市场分工,国家财政越位向营利性活动领域配置资源,将导致公共需要领域配置资源不足的缺位,从而出现公众福利和生产效率的双重损失。所以,与市场经济体制相适应的公共财政,必须明确界定财政供给范围,防止公共财政的越位与缺位。

公共财政必须尊重市场规律。公共财政是以市场对资源配置起基础性调节作用为基础,为市场经济提供公共服务的政府分配行为。为确保市场机制的有效运行,纠正市场机制本身难以克服的缺陷——市场失灵,以实现资源的合理配置、收入公平分配以及宏观经济的稳定,政府通过财政手段对国民经济的干预也是至关重要的。在市场经济条件下,公共财政不仅表现为弥补市场失灵,而且表现为公共财政与市场经济的共融与互动,即公共财政不仅弥补市场、配合市场、促进市场还要利用市场,并进行相应的制度安排、政策选择及内部治理。政府控制过多资源,短期内可能以行政途径促进增长,长期则会损害市场机制内在活力。我们必须坚守戒律:公共财政必须在尊重市场作用的前提下,发挥自身职能,弥补市场缺陷和不足;公共财政的目标是建立高效率的财政,以逐渐完善的市场机制来界定和规范财政活动的范围,从而发展高效率的市场经济。

公共财政建设必须与政府职能转变结合。经济转型期,人们的观念、市场体系的建设、经济发展水平、转型中的体制关系等原因,作为改革的设计者和主要推动力量的政府对市场体系建设起着重要作用,并不能立即完全从经济活动中退出,而是进行政府管理经济职能的转变。提供公共产品和公共服务是服务型政府的重要职能,服务型政府需要“民生服务型”财政。服务型政府要求政府代表最广大人民群众的根本利益,提供优质的公共产品和公共服务,核心是在公共财政支出和预算以及财政转移支付的导向上,把钱投到以改善人民群众生活质量、关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序、住房保障等方面来,使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福。

公共财政建设必须加大健全预算制度力度。西方国家经济市场化的历史表明,政府预算制度是公共财政的基本存在形式。在人类文明史上,政府预算制度以及国库单一账户制度最早产生和形成于英国,英国通过政府预算制度的直接作用,约束和规范着政府行为。在利益驱动下、财政分权的压力下和政绩考核的催动下,我国出现了“预算内软约束,预算外基本无约束”的局面,地方政府的预算外资金和隐性融资膨胀,政府与民争利、建设“政绩工程”和奢华的办公楼、吃喝招待等。如果没有包括国库单一账户制度在内的政府预算制度的建立,则具有中国特色的公共财政模式和社会主义市场经济体制是不可能真正建立的。所以,完善公共财政体系,必须下大力气健全政府预算制度。

十年磨一剑:加快“民生服务型”公共财政建设

历史和实践表明,在现代市场经济中,必须对市场与政府进行分工明确,市场对社会资源起基础性配置作用,为社会提供私人产品,解决生产什么、如何生产和为谁生产的问题;国家财政对市场失灵领域的问题以非市场方式加以解决,为社会提供公共产品。两者都以提高整个社会资源配置效率为目的,相互配合、相互补充,共同促进国民经济的发展,这是社会主义市场经济条件下实行公共财政的客观基础和必然选择。

公共财政不仅仅是财政问题,财政体制改革是政府的自我革命,从经济建设型财政公共财政,再到民生服务型财政,这是财政体制不断改革、执政理念不断调整的结果。1998年明确提出建立公共财政之后,财政保障和改善民生成效显著。2003~2007年,全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等方面的支出累计达到2.43万亿元、6294亿元、1.95万亿元和3104亿元,分别比上一个五年增长1.26倍、1.27倍、1.41倍和1.3倍;中央财政用于三农支出累计达到1.6万亿元。2003非典2007冰灾,从全面建立农村最低生活保障制度到“加快建立城镇居民医疗保险制度”,公共财政成为人民群众的新期待体现了为人民服务的宗旨。

改革开放以来,我国政府投资的行业分布主要集中在基础性投资和竞争性领域,而政府公益性投资一直偏低,这表明我国政府的性质是一个强力的经济建设型政府,而不是服务型政府。我国要取得社会经济的进一步发展,根本的出路走出“经济建设型”财政的圈子,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,走向共享式发展逐步实现社会公平正义”。公共服务就是为人民的根本利益服务,服务型政府也就是为人民服务的政府。建立服务型政府,要在继续加强经济调节、市场监督的同时,政府从直接控制资源配置领域退出,更加重视社会管理和公共服务,避免对民间主体行为的“挤出效应”;切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用,让人民的钱更好地为人民谋利益。

 

(作者单位:中央财经大学中国发展和改革研究院)

  评论这张
 
阅读(191)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017