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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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新《企业所得税法》制定中的利益集团博弈  

2008-04-07 11:08:04|  分类: 新制度经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新《企业所得税法》制定中的利益集团博弈

 

欧阳日辉

 

2008年4月7日

 

企业所得税是以企业取得的生产经营所得和其他所得为征税对象所征收的一种税,目前是我国仅次于增值税的第二大税种。企业所得税负的高低和税制的公平程度,涉及国家与企业的分配关系,影响到不同地方政府、内外资企业的利益诉求。围绕企业所得税法制定的利益集团博弈成为我国宏观经济政策制定过程中的典型案例。

1994开始,我国实行了内外两套不同的企业所得税制:对外资企业适用《外商投资企业和外国企业所得税法》,对内资企业则适用《企业所得税暂行条例》内外有别的税制下,虽然内外资企业的法定名义税率统一为33%(内资企业统一适用企业所得税税率33%;外商投资企业和外国企业所得税税率为30%,地方所得税3%,合计税率为33%),但由于外资企业实际享受的税收优惠,实际税负仍然内轻外重双轨制运行模式。根据财政部、国税总局对全国企业所得税源调查资料测算,2005年,内资企业平均实际税负为24.53%,外资企业平均实际税负为14.89%,内资企业税负高出外资企业近十个百分点。

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,继续实行按内资企业和外资企业分设的所得税制度已经难以适应新的情况,也不符合社会主义市场经济对各类市场主体一视同仁、平等竞争的要求,企业所得税制改革提上日程。在税制改革过程中,部门利益、地方利益、集团利益等不同利益主体围绕税改的博弈,注定了改革的艰难。在争论各方尚未完全达成妥协和共识之前,即便并轨迫在眉睫,这项改革仍将无法隔着锅台上炕1994年税制改革之后,“两税合并”的呼声便此起彼伏。早在1994年,财政部已开始对内外资企业所得税问题进行调研。1997年,亚洲金融危机的爆发以及周边国家纷纷大幅放宽外商直接投资优惠条件,合并方案酝酿一度搁浅。

2000年,财政部着手调研两税合一的可能性。2001中国加入世贸组织后,随着关税大幅降低,内外资企业所得税合并又被推至台前,财政部着手起草合并方案。20048月,财政部、国税总局将两税合并的草案提交到国务院,一场围绕内外资企业所得税并轨的辩论随即展开2004127,财政部部长金人庆宣布,合并内外资企业所得税将是2005年的税制改革4大工作重点之一。从200412月到2005年年初,原国税总局局长谢旭人,原财政部部长金人庆、常务副部长楼继伟在公开场合相继发言,力两法合并的必要性和紧迫性。2005116,在中国经济形势报告会上,中国财政部常务副部长楼继伟解释了两税合一草案的主要内容。

与此同时,20051554家在华跨国公司联合向国务院法制办、财政部、商务部和国家税务总局提交了一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告。这份报告是由一家咨询公司受通用电气等在华投资时间较长的跨国公司委托,以问卷形式对京、沪54家跨国公司组织的一次关于新企业所得税法的调研而形成。报告提出,希望新的企业所得税法能够就现有的优惠政策给予外商投资企业5~10年的过渡期,并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一合理的、具有竞争力的企业所得税率。20051月中旬,金人庆出席2005年全国财政学会年会时表示,统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫,现在时机已经成熟,不能再拖了。并感慨地说:现在为中资企业说话的人太少了,而为外资企业说话的人太多了。[1]

2005年,外商纷纷在不同场合表达了对两税合并可能影响外资引入的担忧,商务部和沿海地区地方政府官员也在不同场合强调了外资企业对中国经济的重要拉动作用,应该继续保持吸收外资政策的连续性和稳定性。2005117,在中国经济形势报告会上,商务部外资司司长胡景岩在演讲中,着力强调了外资企业对中国经济的重要拉动作用。200539两税合一的议案没能付诸表决。《华尔街日报》对此报道说:中国将推后统一内外资企业所得税方案,并认为,这使外资企业暂时赢得了一场胜利。[2]2005712,在同日国务院新闻办的新闻发布会上,商务部部长助理陈健则提出,现阶段中国相对劳动力成本在上升,资源又短缺,在没有相对稳定的、可靠的替代政策的情况下,应该继续保持吸收外资政策的连续性和稳定性[3]

对外资企业实行税收优惠的初衷是吸引外资,随着我国引资进入成熟阶段,利用税收制度吸引外资的作用不断下降。据统计,每亿元税收优惠引进外资的数量,1993年为511.01亿元,2004年降为12.96亿元。近年来,我国经济持续快速增长,宏观供求基本平衡,经济结构有所改善,微观主体充满活力,国际合作全面发展,为两法合并改革提供了难得的良好的宏观经济环境;财政收入连续多年大幅度增长,为两法合并改革奠定了雄厚的财力基础;世界经济处于较为平稳发展的时期,构成了较好的国际环境。为适应我国改革开放的深入,特别是我国加入WTO后面临的新形势,需要按照公平竞争的原则,对各类企业实行统一的所得税制度,已是大势所趋。

十届全国人大二次会议以来,共有541名全国人大代表提出16件议案要求制定《企业所得税法》,统一内资企业和外资企业所得税。20063月,民建中央提出的《关于尽快统一内外资企业所得税的提案》,就被全国政协提案组定为第1号提案。200671,国家税务总局将内资企业计税工资扣除标准从800元提高到1600元。20061224,《企业所得税法(草案)》首次提请全国人大常委会审议。200711开始实施的新《城镇土地使用税暂行条例》将城镇土地使用税的征收范围扩大到外商投资企业和外国企业;实施的《车船税暂行条例》,对内资和外资统一征收。2007316,十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国企业所得税法》。

为避免过多争论,保证新法在20073月能顺利通过,最终出台的《中华人民共和国企业所得税法》只有60条。要付诸实施,还需要一系列配套法规,以便将抽象的立法精神具体化。在制定实施条例、配套制度及细化优惠政策过程中,需要各个部门提出标准和依据,对企业认定、行业划分、标准设定等问题加以界定。除财税部门,还涉及科技、发展改革、商务、农业、环保、安全等部门,因而实施条例制定过程中的部门协调凸显重要。由于税收优惠前置条件常有一定灵活性,这就为政府部门设租和寻租提供了可能。协调的过程就是不同利益集团博弈的过程,不同利益集团利益的分配过程。由于新法过于简略,制定实施条例存在非常大的弹性,更增加了博弈各方利益平衡的难度[4]

企业所得税作为我国第二大税种,其税负的高低和税制的公平程度,涉及国家与企业的分配关系,影响到不同地方政府、内外资企业的利益诉求。正因为新企业所得税法条文选择了简单原则,根据《立法法》的规定,在制定税收基本法律制度的条件尚不成熟时,可授权国务院制定行政法规。新企业所得税法在第五十九条明确授权国务院根据本法制定实施条例的同时,在第三十五条、三十六条中,又明确授予国务院税收优惠的具体办法专项优惠政策两项税收立法权。此外,第二十条还直接授予国务院财政、税务主管部门制定收入、扣除的具体范围、标准和资产的税务处理的具体办法的税收立法权简略和原则化的结果,实质上把企业所得税立法的许多问题都交给了实施细则和规章来完成,不仅使企业所得税立法的实质层次降低了,而且,把许多争论的问题交给政府层次立法,强势集团就可乘机影响政府的决策,从而实现强势集团的利益。

利益集团围绕五个问题展开了博弈:税收优惠与过渡期、外国派发股息预提税、高新技术企业认定、反避税与转让定价、税前扣除[5]其中,税收优惠是两法合并的焦点和核心,围绕设立时间的确定在实施细则制定时难免展开博弈。按立法者的原意,批准设立是指工商登记注册算批准设立,商务部则认为此前的审批部门批准就算批准设立了,这样就会使更多的企业享受过渡性优惠。新法规定:在执行特殊政策的地区内,新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业,可以享受过渡性税收优惠。那么新设立是以什么时间为界?具体时间没有设定,也为新法实施设置了一个很大的问题。由于几乎在所有关键规定上都遭遇了分歧与争议,原定于20076月底出台的《实施条例》被一推再推。

    为了赶在200811《企业所得税法》实施前发布,经多次征求意见、数易其稿后,起草组删除了一些争议较大的条文(最初的草案有200多条目)。由于起草部门对《实施条例》内容进行了大幅删减,致使其规定越来越宽泛,那些因太大分歧而被删除的规定,将陆续由国家税务总局等部门以部门文件的形式再做规定。20071128,《中华人民共和国企业所得税法实施条例》经过国务院第197次常务会议通过,共8133条,自200811日起施行。


[1] 陈萌、任绍敏:《财政部金人庆:内外资所得税税率并轨迫在眉睫》,载《第一财经日报》2005113

[2] 孙立平:《中国进入利益博弈时代》,载《经济研究参考》2005年第68期。

[3] 据《财经时报》200593报道,由于商务部反对两税并轨过快推进,财政部下属的财科所不得不提出一个折中方案:两税并轨方案最早将在2007年提交;两税并轨方向不变,但并轨后,中国将在统一的企业所得税率基础上,继续给予外资企业一定的税率优惠。而此前,财政部一直坚持2006年进入立法程序,2007年两税合并将正式展开。

[4]王长勇:《企业所得税法实施细则博弈》,载《财经》杂志总第1882007625

[5] 王毕强:《企业所得税法实施条例五大悬念落定》,载《经济观察报》20071126第五版。

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