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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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五级政府管理体制与政策执行的漏斗效应  

2008-03-09 21:24:35|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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五级政府管理体制与政策执行的漏斗效应

 

欧阳日辉

 

2008年3月9日

 

在中国现行政治体制中,上级政府对下级政府的行政权力体现为,具备决定下级晋升的政治权力、收入分配和支出责任的经济权力,于是下级就不可避免的扮演着“代理人”角色,形成一种多重委托—代理关系。从最一般关系来看,中央决定对省的财政体制,形成第一重委托—代理关系。中央是最高的委托人,拥有自己的利益和施政目标。接着形成省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托—代理关系[1]。在多重委托—代理关系下,政策执行容易造成“漏斗效应”。

委托—代理层次越多,代理成本越高,自上而下的信息传递就可能延滞和失真,从而加剧信息的不对称。委托代理链条越长,委托代理关系越复杂,代理人能力差异越大,其间信息传递的噪音以及偶然事件发生的概率不断增大,不能完成代理任务的可能性越大,因为某一级政府没有有效执行政策将会影响其所有的下级政府执行政策的效果。这样,宏观政策的执行情况取决于垂直行政管理体系中各级政府执行政策的可能性的组合。[2]更为关键的是,我国五级政府构架中的四重委托关系的前三层代理者都具有双重身份。相对于前一层次的委托人来说,它是代理者;相对于后一层次的代理者来说,它又是委托者。这样,上级政府就缺乏足够的积极性去监督下级政府,后者就会可能出现道德风险

政府规模的过度扩张会造成职能缺位和职能冲突,地方政府层级过多提高了宏观政策传递失真的程度。政府作为宏观政策制定和执行机构,为了提高决策效率,一般都需要相应的咨询机构,为了保证政策制定能够真正代表公共利益,还需要相应的制约机制。因此,政府这些机构的增加,必然扩大了政府规模,同时咨询、执行及监督机构的设置,大大保障了政府制定和贯彻公共能力的效率,提高了政府能力。但是,政府规模过度扩张将会使得政府职能分散和难于协调,影响政府的工作效率,从而导致政府能力低下。政府结构的分化与整合是为了更好地满足社会经济发展的需要,但是政府结构的分化是必须有结构的整合相配套的,过度的政府结构分化,一方面会使得政府职能缺乏有机的结合,造成政府职能缺位,另一方面也会造成政府职能的交叉重叠、混乱无序和职能冲突。[3]

转型期环境的复杂性和政府官员的能力缺失,是造成宏观经济政策“漏斗效应”重要因素。中国政府和政府官员在转型期所遇到的能力缺失是前所未有的,这些缺失源于政治、经济、文化和社会各个方面。由于客观环境的不确定性、感性认知的欠缺、信息获取或处理能力的缺失,政策制定者会做出或对或错的发展决策。中央政府各项政策之间的合理搭配和协调运用上,经常存在一定的问题,包括货币政策和财政政策相互冲突、财政政策之间发生冲突等,影响了调控的效果。在复杂的环境下,即问题的棘手程度和可获取信息的复杂性超过了政府官员正确解释这条信息的能力,表现出应对能力缺失所导致的决策失误和政策执行不力。宏观政策在各级政府间传达时可能会因为官员的理解不同或其他原因而被歪曲,信息在整个行政管理体系中的噪音水平会因政府层级的延伸而加速提高,政策的准确性在层层传递过程中被损坏。政策无法执行的可能性和信息在行政管理体系中的噪音水平相互影响,共同导致中央政策执行的可能性附近出现一个模糊区域,中央政府因而无法准确判断地方政府官员执行政策的能力。

地方政府及其官员谋求自身利益,是造成宏观经济政策“漏斗效应”主要原因。分税制改革后,地方政府逐渐具有较为明确和独立的经济利益和行为目标。从委托代理合约的角度看,地方政府有两个特征:一个是其作为政治参与人的特征,从而使中央政府能利用人事权去激励地方官员发展地方经济;另一个是其作为经济参与人的特征,财政包干、分权改革赋予了地方政府相当大的财政支配权,从而使财政激励成为另一个地方政府推动当地经济增长的重要来源。财政分权和政府间竞争对地方政府的激励有着深刻的影响,较好地完成地方经济发展任务或“听话”的地方官员将得到晋升。当中央政策与地方政府利益发生冲突时,为了追求自己的经济利益,地方政府会将对当地政策的执行放在优先于中央政策的位置,并倾向于要求下级政府优先执行其政策。在“下管一级”的干部管理制度中,每一级政府都有权力任命下一级领导干部而不需要获得上一级政府的批准,这意味着下一级政府官员必须贯彻执行上一级政府所要的政策,而不是中央的政策。

由于财政分权,地方政府掌握更多的自主权,引起地方政府激励约束方式的扭曲。(1)事权和财权的不对称刺激乡镇政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,以摆脱财政困境。一方面乡镇政府财政陷入困境,农村社区公共产品的供给严重不足;另一方面乡镇政府的机构却有增无减,而且经常在缺乏严密的市场调研和可行性论证的情况下,便通乱收费大搞社会效益很差的政绩工程。(2)县级政府所承担的事权与其可支配财力的高度不对称,不仅直接导致我国县级行政区内大型公共产品供给严重不足,而且还从以下两方面扭曲了对县级政府的激励。一方面,县级政府在实施社会性规制时也通过滥用行政权力对企业进行各种形式的收费、罚款和摊派,以补足其履行事权所需的财力。另一方面,县级政府为了获得更多的财源或者直接介入竞争性产品生产领域,或者在对企业经营的整体风险状况没有把握的情况下,便贸然以财政信用的方式支持地方企业的发展。(3)财政体制中对地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性。具体讲,从地市级政府官员的利益角度看,投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用,因为在城市建立的政绩往往容易被观察到,而在县域建立的政绩不易被观察到。这样,地市级政府在财政预算决策中往往是重,以追求最优的政绩效应。

    总之,在五级政府构建中,委托—代理的链条太长,造成政策执行“漏斗效应”。财政分权不到位出现的事权和财权划分不合理,地方政府为了自身利益存在机会主义倾向,导致地方保护主义盛行,各个地区投资需求急剧膨胀,短期行为严重,各种经济调节工具被地方政府所左右,行政层级过多又加大了机会主义倾向,扩大了“漏斗效应”,造成国家宏观经济政策难以有效贯彻、各地区之间发展不平衡和国民经济整体效益受损,全国统一大市场的构建受到阻碍。


[1] 田发、周琛影:《重构地方政府间财政关系——基于政府财政层级变革的分析》,载《改革》2004年第2期。

[2] 魏玮:《多委托代理关系、政策的选择性执行与农村税费改革》,载《财贸经济》2006年第8期。

[3] 王征宇:《政府规模对政府能力的影响》,载《理论月刊》2003年策5期。

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