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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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从支农资金整合看我国“大部门制”改革  

2008-03-04 17:01:33|  分类: 《中国财经报》专 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从支农资金整合看我国“大部门制”改革
欧阳日辉 欧阳运瑞
中国财经报 2008-03-04 08:27:53

  自1978年改革开放以来,为了推动“政府职能转变”,我国已经进行过五次政府机构改革。日前,中共十七届二中全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议,社会上对大部门制改革的猜想即将成为事实,我国第六次机构改革拉开序幕。笔者结合2007年在湖南省永州市宁远县和冷水滩区进行的支农资金整合调研,谈谈对大部门制改革的一些看法。

  

  支农资金整合的喜与忧

  近年来,国家出台了一系列支农惠农政策,各级政府对“三农”的投入不断增加,2007年中央财政用于“三农”的支出预计达到4318亿元,同比增长22.8%。针对支农投资管理分散、衔接不够、交叉重复、效率不高等突出问题,2005年4月财政部下发《关于做好支农资金整合试点工作的通知》,江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际,开展了形式多样的资金整合试点。2006年3月,国家发改委下发了《关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》,整合政府支农投资试点县(市)涉及27个省区市51个市县区。为进一步规范加强财政支农资金管理,确保财政支农资金安全有效,提高财政支农资金使用效益,2007年财政部在全国开展“财政支农资金管理年”活动,建制度、反违规、查隐患、促整改,通过多项措施杜绝支农资金违规使用。

  实践证明,进行支农资金有效整合可将现有资金数量规模放大,提高支农资金的使用效率和政策效应的发挥。2007年,永州市冷水滩区被列为中央财政支农资金整合试点县(区)。试点工作开展以来,该区根据“规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动”原则,将伊塘、竹山桥、岚角山三镇锁定为重点区域进行规划,确定10万亩柑桔产业优势区域建设项目为支农资金整合的项目载体。通过“规划引导、整村推进、连片建设、民办公助”的机制和方式,冷水滩区较好地整合了各部门分散的财政支农资金,调动了信贷、民间、企业等社会资金投入的积极性。在中央、省级财政资金800万元的引导下,冷水滩区本级整合支农资金4150万元,带动企业和农民自筹投入资金2310万元,完成项目投资7260万元,2007年实现柑桔总产量4.4万吨,比上年增长37.5%。

  不难看出,进行支农资金有效整合有利于形成合力,协调了部门职能。随着整合试点工作的不断深入,冷水滩区围绕柑桔产业建设,按“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则,优化组合部门职能,改变了长期以来各自为政的积习,较好地克服了“缺位”和“越位”现象。各涉农部门由整合前的“跑项目、争资金”转向“做项目、抓管理、搞服务”,大家劲往一处使,钱往一处投,“各炒一盘菜,共做一桌席”。支农资金整合在一定程度上改变了管理机制上纵横交织的网状结构,使资金流动按照有序方向进行,减少资金使用上的交叉和重复。

  同时,进行支农资金有效整合还需要积极推进管理体制和管理机构改革,从根本上解决支农资金使用分散的问题。在进行支农资金的整合过程中,地方政府遇到了一些体制性障碍:第一,各支农项目资金整合使用、集中投入必然改变项目的施工地点,由于缺乏政策支持,缺少成文规定,因此上级部门检查、审计难以应对。第二,项目计划、项目资金及资金整合工作不能同步进行。一方面,担心资金不能如期到位,形成整合项目的资金缺口;另一方面,担心项目不能立项,造成整合项目资金悬空,无法解决。据统计,农业管理方面,产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局,支农资金整合在一定程度上缓解了支农资金管理多头、使用分散的“撒胡椒面”现象,从根本上解决问题需要突破小农业的狭窄思维,实行包括农林牧副渔和农田水利等综合管理的“大农业”模式。

  整合出效益

  “大部门制”是现代社会公共服务型政府的制度产物,也是欧美等市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。西方国家通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门集中在一个大的部门。例如,美国农业部的职能,大体涵盖我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门。西方国家的经验表明,“大部门制”不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府等,更有利于建立一个决策、执行、监督职能分离的行政管理体制。

  “大部门制”侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象,通过减少机构数量,减少政府部门之间职能交叉、重叠,政出多门,沟通难、协调难等方面的问题,改“九龙治水”为“一龙治水”,或者接近于“一龙治水”,提高行政效率。例如,为了整合支农资金,冷水滩区在不改变资金使用性质的前提下,对水利、国土、农业综合开发、乡村道路建设等10个项目进行捆绑聚合,区本级整合支农资金4150万元,其中,农业综合开发及商品粮基地建设资金1158万元、乡村道路建设资金1080万元、国土整理资金560万元、农业产业化资金800万元、测土配方施肥资金50万元、良种繁育资金242万元、农民培训资金87万元、水利建设资金143万元、能源建设资金30万元。如果设立大部门制,统筹农业、林业和水利设施的发展和规划,这种整合工作的难度将大大降低。

  可以预期,“大部门制”将有力地推动支农资金整合的步伐。2008年,财政部将进一步加大支农投入力度,确保财政支农资金稳定增长,支持加强农业基础建设。目前由于这些不同渠道的资金分属不同的部门管理,存在多头审批和条块分割、相互之间协调不够,不仅造成资源分散,难以形成合力,而且在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在重复建设问题。随着“大部门制”的推行,为解决因部门分割而导致的治理上的不顺问题提供了有效的途径,大农业部门的整合将有利于解决目前交叉重复现象比较突出、各方面反映比较强烈的农田基本建设投资、生态建设、农村小型基础设施投资等资金整合问题。

  “大部门制”改革有望成为新农村建设的组织保障

  农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。鉴于我国农业在国民经济中的基础产业地位及其特有的弱质性行业特征,我国政府必须对农业的发展提供财政支持。近年来,国家财政把支持解决“三农”问题放在财政工作的首要位置,从统筹城乡发展的战略高度出发,不断加大投入力度,目前已经初步形成财政支持“三农”资金稳定增长机制。中央支农惠农政策似春风化雨,公共财政阳光覆盖了广阔农村,让广大农民脸上绽开灿烂的笑容。

  社会主义制度的一个优越性是能够做到全国一盘棋,集中力量办大事。整合是当今社会的大趋势,整合出效益。目前支农资金整合以县为主开展,我们需要研究和探索合理整合县级、省级、中央级等各个层次支农资金的有效途径,“大部门制”改革有可能解决目前机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾,支农资金整合就可以在更高层级的政府实现。这样就可以更加有效地利用财政增收形势较好的有利时机,针对农业发展的薄弱环节,整合支农资金集中力量办成几件大事,扎实推进社会主义新农村建设。

(作者单位:中央财经大学中国发展和改革研究院)

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