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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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宏观调控中的利益集团博弈  

2008-03-31 22:12:14|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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宏观调控中的利益集团博弈

 

欧阳日辉

 

2008年3月31日

 

在人类的政治制度发展史上,美国的利益集团政治是最为突出的。利益集团通过游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作等各种方式和途径对美国政府与政治发生着影响力,进而使政府部门在政策的制定和执行中不得不考虑到各种利益集团之间的协调与平衡,通过幕后协商、谈判、妥协来平衡各利益集团之间的差异。在这过程中,政府充当着“调停人”的角色。美国利益集团数量之众,影响力之大,涉及范围之广是其他任何国家所无法比拟的。利益集团的活动可以改变美国大选的结果,可以影响政策的制定和执行,可以影响政府的决策方式。虽然利益集团只代表着利益相同的成员,但就整个美国社会而言,各种利益集团在进行利益竞争时基本上都遵循着一个根本的原则,即自由必须服从法律。政府在平衡社会各种利益的思想指导下来实现自己的行政政策。因此,美国的政治制度设计就是一个利益聚合与利益表达的利益集团政治。

在计划经济体制下,由于否定社会公共利益以外的其他任何利益,社会利益结构表现出高度的整体性,个体利益和局部利益服从和让位于整体利益,因此政府行为基本上都是代表公共利益的整体行为,政府官员和部门的行为与中央政府的整体行为保持着高度的一致性。改革开放以来,我国社会发展发生了四个深刻经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化[1]进入改革发展的关键时期,我国利益诉求不但在加大、增多和交叉,而且通过不断的利益分化,正在逐步结成众多、复杂且力量对比不一的利益团体或者利益集团。利益集团借助政府或公共资源来获利主要有三个途径:其一,也是最直接和最显而易见的,是从政府那里获得政策性货币补贴;其二,借助政府管制来阻止新竞争者的进入,最经典的例子,就是由政府主管部门来颁发营业执照或经营许可证、规定进出口配额等做法;其三,依靠国家立法来寻求集团利益的实现[2]这些利益集团会抱着某些共同目标,努力去影响公共政策。

通过主管部门(领导)或人大(政协)提案,是合法利益集团最常用、也是最直接、最有效的影响渠道和方式[3]。在目前我国的政治结构中一方面,合法存在的利益集团一般都有其业务主管单位或上级主管部门;另一方面,政治决策机构(党委常委会和政府组成人员)实行分管制度,存在一种事实上的上下级关系。这样,利益集团既可以通过正式的制度管道(如报告制度),也可以通过非正式的形式(家族血缘、同学、老乡或私人情谊)将本利益集团的诉求直接输入政治决策体系。由于各级人大或政协的提案有关部门必须答复或办理,具有法定效力,因此也是利益集团影响政府的一种重要方式。比如,2007两会,发生了陕西、四川两省委争夺我国大飞机项目落户热点新闻。32高正红等10余位陕籍全国政协委员提交了《将我省建成民用大飞机研发生产基地的建议》的提案;随后35刘应明为首的50位川籍全国政协委员也提交了《充分利用四川优势,发展我国大型客机》的提[4]两会间,双方各摆自家优势,通过各种方式和渠道影响决策。

利益集团通过立法和制定政策介入政府资源配置,是影响宏观经济政策的重要手段。政府在转型期制定的大量法律法规对社会经济发展起了积极作用。然而,一段时间内,在一些法律、法规和规章的起草制定过程中,部门“小利益”在悄然扩张,一点点“分割吃掉”国家和公众的利益。“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”的现象说明,由于政府立法往往由政府部门自己起草、自己制定、自己执行,立法便成为了一些政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。过滥的行政许可,不当的行政处罚、集资、摊派和管制等严重侵害公民、法人和其他组织正当权益的政府个体行为,多是通过立法以政府整体行为的面目出现的。而且,不同的政府部门在通过立法手段尽最大可能扩大自身权限的过程中,必然产生相互的利益交叉,而利益交叉又产生利益冲突。有利大家争着去做,有责谁都可以相互推。在客观上造成“神仙打仗”、百姓糊里糊涂跟着遭殃的局面。部分全国人大代表、政协委员认为,这种现象“绝不是个别现象”,“使政府公信力大打折扣”,从而造成政府整体行为的紊乱。[5]

地方政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策,是一些利益集团竞相角逐的重要领域。有些利益集团,总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目(公园、道路、桥梁等城市基础设施),或是这些项目的规划(规模、选址等)更符合自己的利益[6]。通常,利益集团采用利用金钱、美色及其他有价物券买通关决策者,通过利益代言人或直接游说影响政策制定者[7],借助媒体呼吁通过舆论间接向政府施加压力,通过聚集、静坐、请愿、集体上访、游行示威等施压性集体行动对地方政府决策施加影响,通过向地方政府机关捐款、捐赠交通、通讯工具等,甚至通过参与或操纵选举,直接或间接影响地方政府决策。

房地产是近年来中国利益博弈最典型的一个领域,房地产集团也是目前中国发育程度最高的一个利益集团。2003年以来中央政府的调控远非是过去那种令行禁止的效果,而是在面对博弈对手和复杂的博弈环境时依据对方的反应不断出台新的政策措施和施压手段。这种情形甚至与两年前开始的宏观调控的情形都已经有了很大不同。2003年房地产集团围绕121文件进行了一次利益博弈。2003613,央行出台121文件(《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》)要求各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理等。对此,房地产商动作频频,各种研讨会相继召开,业内的头面人物纷纷发表讲话。在房产商的力推下,中华全国工商联邀请众多房产商同心协力,写出一个报告上报给国务院。舆论认为,这个举动促成了国务院18号文件的出台。18号文件确认,房地产业的发展是健康的,房地产业关联度高、带动力强,已经成为国民经济的支柱产业。中央政府、地方政府和房地产商三方利益集团都会为自身的利益在房地产宏观调控的政策制定和执行过程中不断博弈改革开放以来,利益集团能够通过自己的努力影响甚至改变政府的重要政策,这还是第一次[8] 

    在这一轮房地产市场的调控中,中央和地方政府的博弈是客观存在的。一些地方的政府和一些政府部门或是用明顶暗抗,或是用暧昧的态度暗示,直接参加了利益的博弈,以直接的利益主体甚至博弈方出现;在一些地方,地方政府甚至充当起利益联盟的整合者的角色。房地产能带动钢铁、家电、家具、建材、中介、金融、室内装修等相关行业发展,从而产生巨大的乘数效应。因此,地方政府发展房地产业一着领先,全盘皆活既能使地GDP快速上升,又能缓解地方财政在支出上的困境。这就导致地方政府在执行中央政策上有政策,下有对策,消极敷衍;甚至纵容房地产商炒作楼市[9]。所以,房地产热的发生,是一些地方政府与开发商、金融机构、游资、媒体、专家和研究机构[10]等利益主体合谋的产物。在这个利益集团中,地方政府、银行和房地产商形成了一个互动的利益共同体[11]。地方利益,再加上和地方利益高度关联的集团利益,地方政府必然和中央政府进行一番非合作博弈,除非这种博弈结果威胁到自身的乌纱帽。


[1] 中共中央:《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,20061011

[2] 张宇燕:《利益集团与制度非中性》,载《改革》1994年第2期。

[3] 汪永成、黄卫平、程浩:《社会利益集团政治化趋势与政府能力建设》,载《武汉大学学报(人文科学版)》2005年第1期。

[4] 王健君:《需要合理博弈的利益集团》,载《瞭望新闻周刊》2007年第12319

[5] 参见有关记者文章:《一些部门借立法扩张“私利”》,载《京华时报》2006313“两会专题”。

[6] 汪永成、黄卫平、程浩:《社会利益集团政治化趋势与政府能力建设》,载《武汉大学学报(人文科学版)》2005年第1期。

[7] 利益集团通过利益代言人或直接游说影响政策制定者。前者如有些经济学家以独立董事或顾问等形式,与某些利益集团结成利益共同体,利用自己的特殊身份(政协委员、人大代表等)发表意见,影响政策制定,成为某些利益集团的代言人(参见吴立波:《经济学家为谁代言》,载《瞭望东方周刊》2004年第7期);后者指采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式,对相关决策者进行劝说。

[8] 孙立平:《中国进入利益博弈时代》,载《经济研究参考》2005年第68期。

[9] 200665《新华每日电讯》报道苏北县级市领导,把房价四年上涨三倍作为政绩而津津乐道,放言国家调控政策是针对大城市,中小城市建设第一,执行调控政策第二。

[10] 围绕上海的房市曾发生了激烈的争论:有人认为上海房地产市场涉及人为操控囤积,得到不少经济学家和外国银行家的声援;上海的媒体则力主该市房地产仍健康发展

[11] 据金融机构总体测算,2000~2003年中国房地产开发投资资金约有45%来自银行贷款(2002年末,房地产贷款占房地产开发投资的比重为49.76%)。近年来中国房地产信贷业务一直呈现高速发展态势,房地产贷款余额从1998年末的3106亿元急速放大至20039月末的21327亿元。

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