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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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地方政府官员的政治晋升博弈与换届效应  

2008-03-13 22:42:45|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方政府官员的政治晋升博弈与换届效应

 

欧阳日辉

 

2008年3月13日

 

一般来说,我们把由于政治的周期性波动而导致的经济周期称为政治经济周期The Political Business CyclePBC早在1939年,熊彼特(Joseph Schumpeter)在对经济周期的研究中就认识到政治因素对经济波动的影响;卡莱茨基(Michal Kalecki1943的模型表明一个党派或政府很可能用政治手段有意来制造经济衰退从而降低工人讨价还价的能力[1]。这是最早的关于政治性经济周期的文献[2]

20世纪70年代以来,经济学家们开始重视对政治经济周期理论的研究,产生了很多成果。诺德豪斯(William D. Nordhaus)于1975年提出了一个完整的政治经济周期模型,该模型把政治经济周期归因于机会主义者在选举前的操纵,从而获得收益[3]。典型的政治经济周期如下:在现任期的末期,政府领导人会根据短期菲利普斯曲线利用扩张性的货币政策刺激经济;在大选期间,由于选举前的经济扩张政策,降低失业率,通货膨胀率将会上升;大选之后,政府领导人会实施紧缩性的货币政策,失业率上升,通货膨胀率会随之下降。在下一个选举周期里,同样的行为会再次出现。[4]

诺德豪斯模型并不适用于分析中国宏观经济问题。第一,由于模型的假设过于严格,而且显然与现实情况是不相符的;第二,由于中国的实际情况,在现实的政治运作中,没有与执政党相对抗的反对党,中国政治体制与原模型的设定差距太大。因此,我们无法简单套用上述机会主义模型来解释中国的政治经济周期。但是,诺德豪斯模型为我们的研究提供了一个视角:政府是经济中的一个内生变量,政府中的决策者不是独立于政策之外的,他们本身是与经济政策密切相关的,因此应将政府行为视为经济系统中的内生变量。

近年来,“政治经济周期”对中国宏观经济的影响成了不可忽视的因素[5]2003年以来的中国经济运行中也出现了一些突出问题,其中投资增长过快已经成为影响发展全局的问题。2002~2005年,全社会固定资产投资占GDP的比重持续上升,分别为36.1%40.9%44.1%48.6%,呈逐年上升态势。各级地方政府大多采用投资带动经济增长的策略,投资积极性很高,很多地区高度重视投资工作,普遍采用绩效考核方法,成为投资增长的强大推力;换届效应也刺激了投资增长[6]换届效应的体现,除了地方政府大力扩大投资、做大蛋糕外,数据表明中央政府的国债投资的速度也大大加快。[7]

政治周期的换届效应的根源在于以晋升为目标的绩效考核制度和政治晋升博弈。从理论上讲,如果能够为政府的各种目标寻找到与其相应的可测量的政府工作业绩变量,那么只要按社会利益最大化原则给这些不同业绩赋予不同权重,就可以通过货币化激励机制诱使政府组织实现社会福利最大化。但现实中极少存在正式的货币化激励契约来激励政府行为。究其原因,主要是因为:首先,要精确测量政府组织中官员们的工作业绩往往十分困难。有些政府目标(如经济增长、就业增加等)是能够测量的,但有的政府目标(如垄断规制、社会公正等)则难以测量。其次,可测量政府目标与不可测量政府目标经常会发生冲突。比如,让一个被规制的自然垄断行业降低产品价格可能导致该行业所提供的产品或服务的质量水平下降;某地区的工业增长和就业增加可能带来该地区生态环境的进一步恶化等。根据霍姆斯特姆和米尔格罗姆(Bengt Holmstrom and Paul Milgrom1991)多项任务委托代理理论,如果通过货币补偿激励政府官员去实现可测量的目标,那么那些不能测量的目标会由于没有货币补偿的激励而得不到重视。最后,行政垄断会导致难以对政府官员的相对业绩做出评估,从而也无法设计出锦标赛式的契约从货币补偿的角度激励官员努力工作。[8]

从政府组织的角度看,一种近似“政治锦标赛”(political tournaments)的晋升博弈普遍存在于政府的各个层级之中。政府官员具有双重特征:一方面是“经济参与人”,即像任何经济主体一样关注自身的经济利益;另一方面又是“政治参与人”,关注自己的政治晋升和政治收益。[9] 而且,政府官员(特别是有资源配置权力的政府官员)一般会首先计算政治收益,只有当政治收益见不到太大希望时,才会转而更多地计算经济收益。转型期政府官员更加追求晋升,因为在强政府和弱社会的体制下,高官可以得到更多的福利待遇,而且既合法又稳定。在官员晋升博弈中,上级政府依据的是相对经济绩效而不是绝对绩效,也就是锦标赛式rank-order tournaments的选拔机制。这种机制促使参与者只关心自己的相对位次,强化了同级政府官员之间的攀比趋势,使其处于经济上相互赶超的境地,有利于竞争不利于合作[10]。锦标赛式的相对绩效考核,置地方官员于“你上我下”、“你死我活”剑拔弩张的竞争境地,博弈成为零和甚至负和博弈[11]。而在正常的经济竞争中,合作使得参与人实现“来自交易的收益”gain from trade),合作博弈所应对的是一个正和博弈。

政治锦标赛的延伸意义在于,政府官员之间政治博弈的竞争逻辑将深刻地改变他们的行为方式,他们会从政治收益最大化的目标出发配置资源,以图用最短的时间做出“政绩”,博得足够的政治资本。由于当前中国地方政府官员拥有更大的资源配置权力,而且晋升的压力更大,竞争更为激烈,因此,中国政府官员为取得“政治锦标赛”的胜出而进行资源配置的行为,在拥有直接的资源配置权力的地方政府官员身上表现比较突出。按照中国目前的官员任用体制,地方政府官员的升迁主要是由上级政府(官员)决定的,上级政府拥有对下级政府官员的政治投票权,即上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票,是决定性的[12]。而上级政府对地方官员政绩评估的依据,仅从经济角度而言,主要是地方政府经济发展的各种指标。由于转型期存在比较大的经济增长压力,长期以来,中国在传统的经济社会发展考核标准中,存在着过于突出GDP指标的倾向,因此,地方官员创造GDP大小和财政收入的多少以及二者的增长速度,便成为影响其升迁的主要因素[13]。当然,也有许多资料表明,上级对下级官员的要求更注重忠诚而非业绩,在许多情况下忠诚度成为官员晋升的主要指标[14]

地方政府官员(特别是政府首脑)为了获得上级政府的认可,必然会力所能及地采取各种资源配置措施进行政绩显示。地方政府的资源配置行为主要是为了让上级政府满意和显示政绩,以便自己得到连任或升迁。因此,官员辖区内的企业对地方政府就具有十分重要的意义,因为辖区企业的规模及其“用税投票”和提供更多的就业岗位等行为与地方经济发展和税收增长有较强的正相关性[15]一个国家的总需求包括四个部分,消费、投资、政府支出和出口,地方政府要拉动需求所能够直接依靠的手段只有投资和政府支出。地方政府支出不可能持续、无限地扩大,所以最终更多地靠增加投资,其资金来源依然是中央政府的支持。

2000年以前,地方政府有办国有企业的冲动,或是大批上马投资项目,它们的无限投资冲动每每形成倒逼机制,迫使中央银行增发货币。而2000年后,国有经济逐步退出经营性经济领域,非国有资本逐步进入,在已经开放的竞争领域中,国内的民营企业都已颇具规模,政府新建的国有企业根本就没有能力去和这些富有活力的民营企业进行竞争,所以,摆在地方政府部门面前的唯一选择就是进行基础设施建设投资,开展市政建设工程。虽然银行信贷日益艰难,但是政府手中的土地的使用权和征用权却为它们开辟了新的地方财政收入的来源,因而地方政府才有财力去进行城市规模的升级和城市基础设施的建设。[16]

政府官员的自我晋升也是产生地方政府投资过热的原因。政府官员个人控制权扩张有以下三个途径:第一条途径是向上晋升,即在更大范围更高层次上获取个人控制权;第二条途径是向下深入,也就是运用行政权力更多地干预企业等微观经济社会主体和公民的日常生活;第三条途径运用横向扩张以获得自我晋升。在现实中第三条途径就成为主要途径:地方官员控制权边界的横向扩张,即地方资源和经济社会规模的迅速增长(地区面积受到行政边界限制一般不能扩张)。而这种规模的扩张,换言之就是官员的自我晋升和自我提拔,这同企业经营者主要通过扩大企业规模来“自己提拔自己”,从而横向扩大个人控制权边界的性质一样[17]。事实上,规模扩张越大,结构越复杂,中央和下层对地方官员的控制就越弱,这反过来又会增强地方官员的个人控制权。在中国特殊国情和时代条件下,地方官员集团横向扩张个人控制权的强烈冲动是地方政府强烈的投资冲动的必要(动力)条件;地方资源的产权模糊与公共选择制度约束失效为地方政府产生了异常强烈的投资过热冲动提供了充分(约束)条件。[18]

政府官员的这种“政治锦标赛”还存在于横向的政府部门之间。他们为了自己的政绩,彼此之间相互封闭、相互扯皮,表现出比较明显的非合作现象,从而影响了宏观调控的绩效。比如,近年来中国电子政务发展迅速,但也一直存在着严重的不能“互联互通”的问题,特别是存在“纵强横弱”问题,即一个政治部门内部的信息共享和交换相对容易,而不同部门之间横向的互联互通则相对困难,存在一个个分散的所谓“信息孤岛”[19]。所以,中国300亿元电子政务投资绝大部分投在了纵向垂直部门。其他类似现象也很多,从而造成了大量的重复购置和低下的资源利用率。不过,由于官员的智力和素质很难衡量,政府官员进行政绩显示,也是他们针对现有的政治体制中的激励机制做出的理性行为。

转型期的一些地方政府间为GDP利税的竞争,造成严重的重复建设问题或产业同构化问题。在以政治控制权收益为目标的晋升激励体制下,出于对政治控制权收益中相对位置的考虑。在信息约束与风险规避条件下,地方政府官员将采取模仿经济发展战略上的方式最大化自身利益。而这种经济模仿发展战略必然导致产业同构的形成,这进一步引发地区企业在产品市场和原料市场的互相争夺,地方保护主义与人为的市场分割也就成为不可避免的现象。市场分割进一步阻碍了分工的深化和产业竞争力的提高,抑制了经济的健康快速发展。形成了“政府主导型经济—晋升激励—相对绩效考核—经济模仿发展战略(羊群行为)—产业同构与重复建设—产品市场与原料市场的争夺—地方保护主义与市场分割—分工抑制—产品竞争力抑制—经济发展抑制”的逻辑方式[20]

市场要求资源配置要更多地运用经济手段和法律手段,但一些地方政府官员为了尽快出政绩而贪大求快,采用了大量行政手段进行资源配置。结果事与愿违,扰乱了经济秩序,留下了很多烂摊子,造成了经济关系的新的扭曲和较大的资源浪费。同时,由于政府官员行为的短期化,使当地的经济社会发展没有长远的规划和考虑,失去了持续健康发展的基础,形成了政治性的经济发展周期。各级政府新班子上台后都愿意在经济建设上烧三把火,即会出现一次投资增长高峰。地方政府在一定程度上掌握着土地、税收资源和地方政府能调动的资金,且能干预国有银行的信贷,为上项目和搞建设投资扩张提供了条件和可能。政府层级过多自然放大了政治经济周期的效应,也增加了政治经济周期的可能性。

20世纪90年代以来,政府换届的3个年份(1993年、1998年和2003年)均为全社会投资和国有投资增长高峰年。从全社会投资看,1989~1993年,换届前4年投资平均增速为15.9%,换届的1993年猛增为61.8%1994~1998年,前4年投资平均增速与1998年平均增速相近,主要原因,一是1993年过高的投资增速使1994年延续了较高的投资增长,从而提高了1994~1997年的平均增速;二是尽管1998年下半年中央实施积极财政政策,但受亚洲金融危机影响,1998年投资增速放慢。即便如此,如果去掉1994年,1998年换届年的投资增速于1995~1997年的投资平均增速。1999~2003年,前4年投资增长平均为11.3%,而2003年达到27.7%。换届年投资高速增长的特征十分明显。如果考察国有投资增长,这一特征表现得更加明显。上述3个换届年前4年,国有投资平均增速分别为18.0%1989~1992)、13.6%1995~1997)和5.3%1999~2002),而紧随其后的3个换届年的投资增速分别达到44.1%17.4%28.2%,分别比换届之前的平均水平高出22.13.822.9个百分点。[21]

2006年下半年至2007年中,各级领导层将进行换届,从最基层的乡镇开始,逐级扩展到县、市、省,至2007年秋天十七大中央最高领导层也会进行换届。在换届效应之下,无论如何调控,各地官员都要显现政绩。中国经济增长的主要动力是外贸和投资,近年外贸比较稳定,加大投资促进经济增长就成为最直接最有效的方法。从地方传来的信息表明,一些换届后的领导班子急于展现新形象,开拓新局面,上任伊始就提出新的思路,调高发展指标,对已有的经济社会发展规划进行修改和调整[22]。这在一定程度上弱化了宏观调控措施的效果,成为经济持续高温不退的重要原因。

       2006年以来,在中央宏观调控力度显著加大的情况下,固定资产投资增长势头强劲,各地竞相攀比经济增长速度的热情不减,政府换届效应(政治周期)是一个重要的推动因素。国家发展和改革委员会发布数据显示,20061~11月份全国城镇固定资产投资中,中央项目投资为8826.86亿元,同比增长29.6%;地方项目投资70485.24亿元,同比增长26.2%2007全国城镇固定资产投资仍在高位运行。1~9月,全社会固定资产投资完成91529亿元,同比增长25.7%,增速比上年同期下降1.6个百分点,比上半年下降0.2个百分点。1~8月,国有及国有控股投资28777亿元,增长16.7%;住宅投资11912亿元,增长29.8%;房地产开发投资14277亿元,增长29%,增速同比上升5个百分点。房地产开发投资占城镇投资的比重为21.4%,同比提高0.4个百分点。


[1] Kalecki, .M. 1943. “Political Aspects of Full Employment.” Political Quarterly, 14(4):322-331.

[2] 刘志广:《西方政治经济周期理论述评》,载《上海行政学院学报》2006年第9期;董理:《西方政治经济周期理论及其启示》,载《世界经济情况》2006年第13期。

[3] Nordhaus, William D. 1975. “The Political Business Cycle.” Review of Economic Studies, 42(2):169-190.

[4] 黄险峰:《西方政治经济周期理论新发展》,载《经济学家》2000年第2期;黄力克:《政治的经济周期理论的发展》,载《教学与研究》2004年第11期。

[5] 刘福垣提出,中国还处于政府主导的基本机制,因此不可避免产生政治周期,这些周期基本是同党政换届相对应的。一些新任的党政官员只考虑政绩需求,形成GDP和固定投资高速增长的虚热现象。当中央通过调控手段把地方政府引发的虚热降下来的时候,就会形成周期性波动。因此,中国的经济波动基本都属于这类政治周期,而不是经济周期。参见马浩亮:《学者:政府职能错位  中国经济呈现政治周期》,中国新闻网2007325

[6] 赵承、刘铮:如何看待当前投资增长过快——国家统计局有关负责人答记者问》,载《人民日报》2006830第二版。

[7] “换届效应”是张曙光等人在2002年分析宏观经济时提出的一个概念,意谓政府换届导致政府经济行为的变化,进而导致宏观经济的异常波动。参见赵晓、高辉清:《上半年中国经济出现奇迹?》,载《南方周末》2002725

[8] Holmstrom, Bengt, and Paul Milgrom. 1991. “Multi-task Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership and Job Design.” Journal of Law, Economics and Organization, 7 (Special Issue): 24-52.

[9] 周黎安(2004)认为中国地方官员具有这样的双重特征,本书也认为中国所有的政府官员都具有这样的双重特征,也许在职能部门的政府官员更加注重“政治参与人”的特征。参见周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,载《经济研究》2004年第6期。

[10] 何智美、王敬云:《地方保护主义探源——一个政治晋升博弈模型》,载《山西财经大学学报》2007年第5期。

[11] 在政治晋升博弈中,给定只有有限数目的人可以获得提升,一个人获得提升将直接降低另一个人提升的机会,一个人所得构成另一个人所失。

[12] 当然,由于中央政府对地方政府官员评价机制的调整,辖区居民的政治声音正在逐步的扩大,但这种声音不是一种“正面”的表达,而更多地是一种“负面”的表达。也就是说,居民只能主要通过失业、上访,甚至是事故和死亡来表达对地方政府官员的不满,上级政府也会考虑居民反映出来的这些社会经济问题,从而影响地方政府官员的升迁。

[13] 当前的干部政绩考核体系存在着三大问题:一是指标设计过于偏重经济发展的内容。在一些地方,政绩考核就GDP增长,就看招商引资的完成数额,就看财税报表的上缴数据,而其他如教育、文化、卫生、环保等,都要为之让路。二是考核内容比较随意。在一些地方,对下级官员的政绩考核缺乏科学依据,往往是上级领导一张口,就把某项工作作为干部考核的内容。三是包含项目过于繁杂。现行的干部政绩考核体系,面面俱到,显得很全面,其实不科学,也与政府职能转变的大趋势不相适应。

[14] 何晓星:《再论中国地方政府主导型市场经济》,载《中国工业经济》2005年第1期。

[15] 为了防止辖区居民出现“负面”问题,地方政府官员会对辖区居民的公共产品和服务适当地进行相关的资源配置,以免被“一票否决”。但是,不论是辖区企业的“经济投票”还是居民的“社会投票”,对地方官员来讲,最终都是为了转化为上级政府官员的“政治投票”,因为后者的直接投票才是决定性的。

[16] 魏杰、董进:《改革开放后中国经济波动背后的政府因素分析》,载《中央财经大学学报》2006年第6期。

[17] 许多官僚组织的晋升系统常常使权力攀登者无法实现晋升目标,并在短期内难以有获得成功的机会。在短期内,官员最好的机会在于使他目前掌握的工作得到扩张。扩张会带来名誉,从而增加其获得晋升的实际机会。因此,每个权力攀登者都在扩张上投入非常多的时间和精力。一个官员任何扩张其职能的企图几乎都需要获得更多的资金,因此,权力攀登者注重加强对资源的争夺,而且他们都有不追求节约的强烈动机。参见安东尼·唐斯(Anthony Downs),郭小聪等译:《官僚制内幕》,中国人民大学出版社2006年版,第100~101页。

[18] 何晓星:《再论中国地方政府主导型市场经济》,载《中国工业经济》2005年第1期。

[19] 张维迎、刘鹤主编:《中国地级市电子政务研究报告》,经济科学出版社2003年版,107~115

[20] 刘瑞明:《晋升激励、产业同构与地方保护:一个基于政治控制权收益的解释》,载《南方经济》2007年第6期。

[21] 张长春:《投资过热主要来自政府换届效应》,载《中国投资2004年第7期。

[22] 赵长茂:《须防这种“换届效应”》,载《瞭望新闻周刊》2006年第461113

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