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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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政府行为合理化的目标选择  

2008-03-12 19:23:59|  分类: 《中国财经报》专 |  标签: |举报 |字号 订阅

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政府行为合理化的目标选择

  2008年03月11日 17:13  中国财经报
  •   欧阳日辉

  十七大报告提出了“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”这一改革目标。按照科学发展观的要求,既适应社会主义市场经济体制改革要求,又符合政治体制改革方向的政府经济行为模式应该是“小政府,大服务”。

  转型:从经济体制到行政管理体制

  改革开放以来,我国改革遵循了一条“放权让利”的道路,在主观上采取经济性分权与行政性分权相结合的尝试。一方面,扩大地方的计划管理权和企业自主权。各级政府开始有了不定期的固定资产投资权和城乡建设权,实行财政分级包干,突破中央统包统配,扩大地方财力。将一部分中央直属企事业单位下放给地方,扩大了企业自主权。另一方面,改革从农村切入,将以往的行政性管理权限调整为扩大农民和企业生产经营自主权,跳出了循环往复的条块之间行政性管理权限调整的窠臼。在短短的几年时间内,原来的政社合一、“一大二公”的社会体制被打破,确立了以家庭联产承包责任制为主,统分结合的双层经营机制。

  20世纪80年代末90年代初,我国经历了价格体制改革、商品流通体制改革、金融体制改革、国有企业改革等一系列重大的改革实践,逐渐打破了计划经济体制的僵局,市场化程度不断提高,2002年已初步建立了市场经济体制。1994年财税、金融、外汇、投资等体制改革后,我国已建立了与市场经济相适应的宏观管理体系,市场体系逐步完善。政府逐步从直接的大量的企业管理中退出,成为宏观管理者和社会管理者,政府规模相应地缩小,对企业和个人等微观经济主体的干预程度大大减弱。

  毋庸置疑,转型期我国政府对经济增长的主导作用是国民经济持续稳定增长的强大动力。同时,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,诸如矫正市场失灵、城市建设与规划、农地征收与补偿、环境资源保护以及社会保障事务等现代化带来的难题,冲击着政府治理手段的创新和组织变革,公共部门管理尤其是政府管理改革提上日程。在改革开放以来五次精简机构、提高行政效率的机构改革基础上,在初步建立了市场经济体制的条件下,政府必须探索从过去经济建设型、行政控制型的治理模式转向服务型、公共行政型的治理模式。

  探索:市场经济体制下的政府治理模式

  按照科学发展观的要求,既适应社会主义市场经济体制改革要求,又符合政治体制改革方向的政府经济行为模式是“小政府,大服务”。“小政府”是指管理人员少,机构设置精,办事效率高的政府。“大服务”是指政府为保证经济社会正常、高效运行所具有的功能,主要包括政府为企业和市场提供公共产品和公共服务,包括完善市场体系、健全市场机制、保障市场秩序、改善经济发展所需的软环境和硬环境等。“大部门制”不是简单地裁撤机构、精简人员和整合职能,而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略,最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。只有“小政府”与“大服务”的统一,才是政府行为合理化的目标选择。

  “大部门制”背后的理念是有限政府、法治政府和服务型政府。转变计划经济体制和受几千年来封建社会的影响形成的“政府高明”、“政府至上”理念,确立“有限政府”理念,不再是微观经济生活的决策者而仅仅是调节者,大大缩小政府配置资源的范围,明确政府的经济调控对象。确立“法治政府”的新理念,政府的权力是法定的,必须是有限而中性的,同时还是透明有效的。中共十六大以来,我国已把建设以人为本的服务型政府作为政府职能转变的目标;中共十七大报告中提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。所谓服务型政府,是在公民本位、社会本位理念指导下,通过法定程序和民主公开的方式公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务,并承担着相应责任的政府。

  “大部门制”改革转变政府职能应有进有退,有强化有弱化。我们不能把市场化条件下“转变政府职能”、“小政府”简单理解为“弱化政府职能”。当然,过去政府直接办企业等职能不仅要弱化,而且要逐步放弃,政府的市场监管、社会管理和公共服务的职能不仅不能弱化,而且要加强,特别是关乎群众切身利益、社会需求度高的领域。例如,产品质量安全、环境标准、能源利用、食品药品安全、劳动场所安全、社会福利等新兴的社会性管制领域,需要政府公权力介入。“小政府”主要是就政府机构而言的,要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

  善治:重塑中国政府治理模式

  20世纪末以来,世界银行提出的“善治”已成为诸多国家一种新的政府治理理念。善治是国家的权力向社会的回归、还政于民的过程,是使公共事务所覆盖的公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治理论下的行政管理体制改革,不仅是简单的组织精简和机构重组,而是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革,以提高政府的绩效和服务的品质。这些改革正是通过政府职能转变得以体现与实现。

  中国行政管理体制改革的目标应该是构建“公共行政体制”。所谓“公共行政体制”,是指适应市场经济要求的,行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系,其实质在于其公共性、公正性与服务性。政府机构改革是行政管理体制改革的核心,转变政府职能与政府机构改革相辅相成。政府机构改革必然要以准确界定政府职能为前提,以机构改革推动政府职能转变,全面推进政府管理的体制创新、制度创新、机制创新和管理创新,全面促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。

  目前“大部门制”改革定位于探索阶段,我们应站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制。善治强调人民群众的合作、参与,参与共建、参与共享,理顺政府与社会的关系,实现政府与社会的良性互动,构建政府与社会关系的新模式。在构建和谐社会的过程中,我们应借鉴人类政治文明的有益成果对政府角色与作用进行重新定位,把构建现代政府、健全市场经济体制与培育公民社会有机结合起来,在共建中共享、在共享中共建,重塑我国政府治理模式,完善并发挥政府应该承担的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,走向国家——市场——公民社会相互推进的协动善治。

  (作者单位:中央财经大学中国发展和改革研究院)

  ■相关链接

  30年间5次机构改革

  改革开放以来,我国经历了五次政府机构改革。

  1982年国务院100个部门裁了39个,提高了政府工作效率,并实现了干部年轻化。

  1988年的政府机构改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”,国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。

  1993年的政府机构改革首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要,将综合经济部门工作中心转到宏观调控,撤并一些专业经济部门或业务相近的机构。

  1998年中央政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革,撤销了10个工业专业经济部门,国务院的40个组成部门仅保留29个,实现政企分开,政府职能转变有了重大进展。

  2003年的政府机构改革抓住当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能。
  

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