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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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中国现行五级政府层级及其弊端  

2008-02-26 10:08:13|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国现行五级政府层级及其弊端

欧阳日辉

 

2008年2月26日

 

当代中国地方政府制度,在沿革上与中央政府制度不同,是在继承历代地方官制的基础上发展演变而来的。其确立分为两个阶段:1949~1954年是建立和过渡时期;1954年颁布了《中华人民共和国宪法》,正式确立了这一制度[1]。此后,其基本原则一直延续至今。

19493月七届二中全会上,周恩来首次提出中央向地方分权的问题,即:由分散到统一,不是几个月而是要几年才能完成的。这么大的中国,如果过分强调集中,会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权,一定要授权地方,才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。[2]新中国成立后,主要划分为大行政区、省、市、县、乡(行政村)和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8行政区,地位相当于省,分设人民行政公署195211月以后,全国地方层级统一变为三实三虚,即省、县、乡3个实级;大行政区、专区、区3虚级。[3]所谓实级,该区域通过召开人民代表大会产生人民政府虚级是上级政府的派出单位,直接委任组成。

1954年《宪法》首次对地方政府制度做出法律规定,确立了当代中国地方政府制度。全国行政区划分为省(自治区、直辖市)、县(自治州、自治县、市)、乡(民族乡、镇)正式三级地方政权。全国分为省、自治区、直辖市。当时,全国省级行政区经过进一步调整,共有北京、天津、上海3个直辖市,河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、热河、陕西、甘肃、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、四川、贵州、云南、西康26省和内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区。1954年全国县级政权共有2116个,220466个乡[4]。除省(自治区、直辖市)县(自治州、自治县、市)乡(民族乡、镇)3级地方政府外,仍设市。市有多种,分为直辖市,地位相当于省;省辖市,地位相当于专区;隶属专区的市,地位相当于县,以及设区的市和不设区的市。直辖市和省辖市划分区,并有辖县。此外,还设有3个虚级,即作为省人民政府派出机关专员公署(专区)、作为县人民政府派出机关的区公所、作为市辖区和不设区的市人民政府的派出机关街道办事处[5]

我国市管县体制的历史源于20世纪50年代。我国自50代后期开始,存在三种管县的体制,即行政公署管县,自治州管县,市管县。19599月,全国人大常委会通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,以法律形式正式确认了市管县的行政管理体制。1960年,全国管县的市达到52个,辖县243个,约占全国总县数的1/8[6]1978年宪法第三十三条和1982年宪法第三十条都规定:“直辖市和较大的市分为区、县。”1982年末首先在江苏进行地市合并试点,中央批准江苏省在全省范围内撤销原有的地区行政公署,实行市领导县体制。19832月,中共中央、国务院发布了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》,逐步实行市领导县体制。此后,各省纷纷开始试点“市领导县”体制,一些尚不具备条件的地方也在争取“撤地设市”。针对这种情况,国务院于1986年和1993年先后两次批转民政部报告,调整和提高了设立地级市的标准。截止2004年底,全国地级行政区共有333个,其中地级市283个,占85%,尚未撤地设市的仅有50包括17个地区、30个自治州、3个盟,只占15%[7]市管县已成为地方行政体制的主要形式

中国当前的地方政府层级设置,存在两级制、三级制和四级制三种形式。(1)两级制。两级制仅存在于直辖市的城区,实行直辖市—市辖区,市辖区是基层地方政府。(2)三级制。三级制有四种情况:直辖市—县(郊区)—乡(镇);省(自治区)—设区的市—市辖区;省(自治区)—县(自治县、县级市)—乡(镇);省(自治区)—自治州—县级市。(3)四级制。主要有两种情况:省(自治区)—设区的市—县(自治县、郊区、县级市)—乡(民族乡、镇);省(自治区)—自治州—县(自治县、县级市)—乡(民族乡、镇)。在三大类政府层级中,四级制是居于主导地位的普遍形式。此外,市辖区、县级市之下设有街道办事处作为派出机构,少数省(自治区)在县之上设有地区(盟)作为派出机构,这些派出机构具有准政府层级地位,事实上承担着一级政府的管理职能。[8]

由于层级设置过多,我国现行地方行政建制在实际运行过程中存在着一些问题。第一,降低行政管理效率,延缓或扭曲信息的传递。政策的贯彻执行多一道藩篱,信息的传递反馈就多一道关卡。纵向行政层级增加之后,为了降低中央政府政策传递过程中被多层折射后的失真,地方各级政府之间基本实行上下对口设置的“职责同构”[9]管理,以维护国家的政治稳定。层级设置过多必然造就很多机构和公务人员,膨胀了国家行政管理队伍,增加了社会事务的审批环节,总体上降低了行政管理的效率。多一个纵向的行政层级,不仅影响信息传递的速度和效率,而且在某种程度上会导致信息的失真,甚至形成行政阻力,导致资源配置成本增高、效益降低。在市管县的体制下,市级机构,实际上多是起上传下达的作用;县里要解决实际问题,往往要直接找到省里的厅局。而省里的一些决定、措施,也要经过市级,才能贯彻到县里。[10]地级政府夹于省和县之间,处于一个尴尬的境地,导致地级市无法明确定位,只能通过上收部分县级政府的权限来发挥作用,影响了县级政府发挥其自治功能。[11]

第二,增加国家财政负担,地方政府债务膨胀。按照“一级政权、一级财政”的原则,增加了国家财政负担。我国目前有五级政府,按“职责同构”原则,有一级政府的设置,相应就有一级权力机构、司法机关等各类行政、事业单位的对口设置,运行成本巨大。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额费用,在地方和中央财政支出中占了很大的比重,加大了两级财政的分散程度。1个中等地级市为例,仅市一级就拥有厅级干部30多人,处级干部200多人,科级干部1000多人,机关工作人员一般都在10000人以上,每年需要行政经费支出5亿元左右[12]高额的行政管理成本,严重增加了国家的财政负担,造成基层政府财政困难[13]根据估算,全部地方政府债务至少在1万亿元以上;全国2470个县级单位,一般预算赤字县2001年共计731个,赤字面为35.6%,乡镇财政负债保守估计也在2000亿~2200亿元左右;全国5万多个乡镇平均每个乡镇负债400万元,有的乡镇负债甚至超过数千万元;地方政府债务膨胀的深层次原因是政府层级过多、行政机构繁杂、人浮于事[14]

第三,政府层级过多导致省以下财政未能彻底实行分税制加剧了我国县乡财政的困难。五级政府使得法律规定的28个税种在各级政府之间进行分税十分困难很难确保各级政府都有稳定充足的收入来源不得不增加共享税部分。于是地方各层级之间财源交叉、财力紊乱、低效使得处于分税制末端的县乡财政收入十分有限。[15] 由于采取了“双轨并行”、“增量调整”、“逐步到位”的渐进策略五级政府的构架使省以下地方财政体制改革滞后未能真正实行分税制从而加剧了我国县乡财政的困难。财政级次过多的另一个结果是造成财政资金在划拨过程中的耗散雁过拔毛使基层财政许多利益实际上得不到保障[16]这也是造成县乡财政困难的一个原因。加上财政转移支付制度不规范未能达到均衡效应,我国基层财政度日如年。

    第四,“市管县”体制存在“市压县”现象,阻碍了县域经济的发展。设置“市管县”的初衷是为了发挥中心城市的辐射作用,带动县域经济发展,实现城乡经济协调发展。如果一个地级市经济实力足够强,对所辖县市能够形成带动作用,对县域经济的发展是有利的。但在实际运行中,地级市对县域经济发展起了阻碍作用和屏蔽作用,出现城区侵占县域和农村利益的现象,成为县域经济的“抽水机”。“市管县”体制主要是为市区服务,市政府为了发展辖区经济和显示政绩,常常利用行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目、招商引资项目,人为地把资源调配给市区,从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”等问题,致使上级政府的政策走样,宏观经济政策和财政转移支付也经常难以正常落实。在经济相对落后广大中西部地区,这种现象比较突出。进入90年代后,随着市场成为资源配置的主要方式,地级市与县级市之间的矛盾日益暴露。


[1] 李格:《当代中国地方政府制度的沿革和确立》,载《当代中国史研究》2007年第4期。

[2] 金冲及主编:《周恩来传》第2卷,中央文献出版社1998年版,第914页。

[3] 中共中央文献研究室:《周恩来年谱(19491976)》(上),中央文献出版社1997年版,第269页。

[4] 中共中央文献研究室编:《建国以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社1993年版,第608页。

[5] 中共中央文献研究室编:《建国以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社1993年版,第150页。

[6] 刘锡田、李玉珠:《中国地方政府层级制度存在的问题与改革》,载《经济研究参考》2005年第68期。

[7] 民政部:《中华人民共和国行政区划简册2005》,中国地图出版社2005年版。

[8] 杨宏山:《府际关系论》,中国社会科学出版社2005年版,第317页。

[9] 张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》,天津人民出版社2005年版,第267~282页。

[10] 张占斌:《强县扩权与省直管县:析中国政府层级改革两思路》,载《学习时报200584第一版。

[11] 陈达云、邓速:《以省管县体制构建我国地方行政层级的思考》,载《国家行政学院学报》2007年第1期。

[12] 许峰:《取消地级市入视野省直管县有试点》,载《南方周末》2005915第四版。

[13] 所谓基层政府,在中国现行体制下指市(地区)、县(市辖区)、乡(镇)三级政府。基层财政体制通常被称为省以下财政体制,一般包括省对市(地、州)财政体制、市(地、州)对县财政体制、县对乡镇财政体制三个层面。

[14] 国务院发展研究中心地方债务课题组:《关于中国的地方债务问题及其对策思考》,载《国研报告》2004年第3期。

[15] 贾康、白景明:《县乡财政解困与财政体制创新》,载《经济研究》2002年第2期。

[16] 唐若兰、师丽、刘正芳:《我国县乡财政解困与政府层级改革》,载《国家行政学院学报》2007年第1期。

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