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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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中国地方政府层级的历史变迁  

2008-02-24 20:22:25|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国地方政府层级的历史变迁

 

欧阳日辉

 

2008年2月24日

 

秦始皇统一天下推行郡县制分全国为36郡置守、尉、监这是一个标志性的年代与一个标志性的事件全国范围内的中央与地方关系从此开始。中国历代地方政府层级结构变迁情况表现为秦汉时期为郡—县二级制到了东汉后期和魏晋南北朝时期形成了州—郡—县三级制。而在隋代及唐前期又形成了州—县二级制。到了唐后期及宋辽金则形成了路—州—县三级制。在元代由于疆域面积广大而实行了多级复合制在中央政府实际控制的地区分立11个行中书省省下设有路、府、县三级从中央到地方实行四级制。到了明清及民国初年则实行了简化了的多级制。因此按照层级的变化情况可以将秦代到民国初年分成三个大的阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期历时八百年地方组织从两级制变成三级制第二阶段是隋唐五代宋辽金时期历时约七百年重复了从两级制变成三级制的循环第三阶段是元明清时期及民国初年历时六百五十年从多级制逐步简化到三级制以至短时的二级制[1]

1.第一阶段:郡县二级制向州郡县三级制的转化

秦汉时期,我国实行郡县二级制。秦代的基层政区是县,在少数民族地区的县则称道,县以上设郡,为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡,加上内史(即首都周围特区),共37个郡级政区。后来有所增加,总郡数增至49个(包括内史),每郡约统二十来县。西汉王朝建立之后,在部分地区恢复封建形态,分封诸侯王国。汉景帝以后,王国地位等同于郡。经过秦郡划小、分割削减王国领域、开疆扩土等措施,西汉末年的郡国总数增至103个,共统辖1587个县级政区,平均每个郡国的管理幅度为15个县。为了减轻中央政府直接管理百来个郡的负担,汉武帝在郡级政区之上设立了14个部(首都周围诸郡由司隶校尉部所辖),每部设刺1人,按六条规定[2]检察地方长官的行为,但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石,而郡太守的品秩却是二千石,“夫秩卑而令之尊,官小而权之重,此大小相制,内外相维之意也”。

西汉的十三刺史部,通称十三州。西汉末年,州刺史曾两度改称州牧,东汉初年复改州牧为刺史。东汉大部分时间,州一直是以监察区域的形式存在。东汉末年黄巾起义,郡太守无法镇压,朝廷派九卿出任州牧,授予兵权、财权和行政权,镇压农民起义。此后,州牧普遍设置,割据军阀以州牧自任,如曹操的兖州牧。这样,州就成了郡以上的一级行政区划,两级制政区转化为三级制。

三国以降,州郡县三级政区已成为正式制度。西晋前期,共19个州统一172个郡国,1232个县,平均每州辖八九郡,每郡辖七八县。梁天监元年(502年)共有23州,226郡,1300县。到梁中大同元年(546年)已有104州,586郡。同年,北朝的东、西魏对峙政权共有116州,413郡。南北朝合计,共有220州,999郡,比两个半世纪以前的西晋,州膨胀11倍,郡膨胀10倍,造成普遍的“虚号相假”局面。在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年580年),共领有州221个,郡508个,县1124个,出现两郡共管一县或两州合管一郡的“双头州郡”现象。

2.第二阶段:州县二级制向道州县三级制的转化

隋统一中国后,重新推行州县二级制,减少行政机构和政区层次,加强中央集权,避免地方割据。隋炀帝大业三年(607年)大举并省州县,同时又改州为郡。并省之后,全国仅存190郡,1255县,平均每郡统辖六七县。隋炀帝还模仿汉武帝的做法,置隶刺史,分部巡察。唐朝开国以后,郡又被改为州。虽然唐太宗在贞观元年(627年)作了并省,到贞观十三年,依然还有358州,1551

随着疆域的扩大和统治的深入,对于中央政府而言,管理三百多个县的难度非常之大,因此必须在二级制政区之上再加上一层监察区,对州刺史加以督察。唐初,没有设置监察区,为了监察官员(巡察使、巡抚使)分区负责的必要,按基本交通路线划分监察官员的分区,所以称为道。贞观元年,按山川地势分全国10道;玄宗开元二十二年(734年)在分10道为15道的同时,在“每道置采访使(全称采访处置使)检察非法,如汉刺史之职”,并让采访使兼各道要州的刺史,因此而定下正式的监察区体制。

为了边防的需要,唐玄宗在边境地带设置了十个节度使辖区(即方镇,亦称藩镇)。天宝末年,为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱,唐朝政府在全国普遍设置方镇,任命一批上马管军、下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间,全国已设置四十多个方镇。唐肃宗乾元元年(758年)改采访使为观察使,并以观察使兼任节度使,唐后期经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使。这样,观察使的监察范围——道与节度使的军管区域——方镇也就合二为一了,州县制以上的一级政区——道(方镇)渐渐成形了。唐代后期的方镇数目大约在四五十之间波动,每镇辖三四州至十来州不等,每州则统四五县。

宋朝吸取唐代亡于藩镇割据的教训,收节度使所领诸州归中央,实际上一时间又成了州县二级制。宋代对节度使“收其支郡,夺其兵权,制其钱粮”,另派中央官员(文臣)作为知州,直接管理各州政务。为了限制知州的权力,设置通判作其副手;另外派员监收税务,以保证地方在扣除支度给用外,其余钱谷悉送中央。后来,宋代统治者将唐代转运使的设置变成固定官职,以之经度和转输地方财赋,于是在州以上出现了路一级的新型行政区划。此后,又设置了负责监察、司法的提刑按察使,负责治安边防的安抚使,负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官职。宋初,路不是严格意义上的最高一级行政区,随着形势的发展,路逐渐成为州以上实际存在的一级区划。路、州、县的官员都由中央朝官担任。

3.第三阶段:从省路府州县多级制向省县二级制的简化

元代以游牧民族入主中原,既沿袭了被征服政权的现成制度,又在长达六十年之久的政府过程中施行了临时措施,加上元帝国疆域过于广袤,形成了层极多、层级之间存在复式的统辖关系[3]。在某些地方最复杂的层级可达到五级之多,即省—路—府—州—县;而最简单的则只有二级,如省领路或省领府、领州;普遍实行的则是三级和四级。元代的行省是向金朝学来的。蒙元在政府中国的过程中,以行中书省(有时是行尚书省)作为管辖新政府地区的行政机构,久而久之,这个机构所管理的地域范围也挂上了中书省的名称,简称行省或省。由于行省地域过于辽阔,在远离行省政治中心的地区还设有道一级区划来管辖路府州县。除了路—府—州—县的层级顺序外,还有以路辖州或辖州再辖县,或以路辖县,以府辖县等种种形式,为中国历史上行政区空前绝后繁复的典型。元代行政区划层级虽多,实际上基本层级也只有三级,即省—路(府)—州(县)。

明清两代随着行省划小,政区层级也逐渐简化。元代的行省数目初期只6个行省和一个中书省,中期也只有11省。元亡明兴以后,减少行政区划层次成为首要任务,取消五级制的特例,撤销路的建置,改路为府,将州分为直隶于布政司的州与属于府的州两层。其中,府与直隶于布政司州同为第二级,属州为第三级,只有县或为第三级或为第四级。明代把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三布政使司(俗称十五省),仅中书省就分成京师、山东、山西三省。巡抚、总督是由中央派出的官员,在一定的时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力。

清代将总督、巡抚设为固定官职,将督抚辖区调整到与省的范围相一致,康熙时又将明代15省析置为18,雍正进一步将名大夫是三四级政区层级完全简化为单式的省—府—县三级制,光绪时全国划22省。三级制的层次使中央的管理幅度仍嫌过大,因此省以下还分设巡道与守道,作为省派出机构,以分管诸府直隶州。乾嘉以后,道朝着一级政区的方向变化,但在《地理志》中道尚未被列为正式政区。

民国继承清代省制,发展为28省。民国建立以后,裁府撤州,以道作为省县之间的一级政区,成为省—道—县三级制,并一度将一省之首长——督军改为巡阅使,意图使省一级变成监察区,而使道成为一级正式的政区。民国初年的道没有实际的区划意义,南京国民政府成立以后,取消道一级,完全恢复到与秦代郡县制类似的省县二级制。民国时除实行省、县二级地方制度外,还首创了市制。最早设立的是广州市,于1921年设市政厅,办理市政。以后各地陆续设市,分为两种:一为直隶行政院之市,称直辖市;一为隶属省政府之市。前者地位同省,后者地位同县。至中华人民共和国成立前,共有12个直辖市。当时,省、县之间还设专员区1932年始设于豫、鄂、皖,后因各省辖区扩大,属县增多,遂为定制。1936年国民政府规定,各省一律划分若干行政督察区,设行政督察专员公署,简称专员公署。抗战时期又规定,专员公署设保安司令部,专员兼保安司令,得掌一地军政大权。但是,专员区制度无论如何变化,性质仍是省府的派出机关,并非一级政府。县(市)以下的乡、镇实行自治,不是一级地方政府,由县(市)分区管理。于是,从元代开始至20世纪20年代,行政区域层级走过了从多级制到二级制的简化历程。中华人民共和国成立以前,全国设35省,2016个县[4]

通过纵观历代地方政权层级变化的过程地方政府层级的结构其创设和变迁首先要服从于政治目的和经济发展的需要因此两千年来地方组织和行政区划诸要素层级、幅员、边界等也就随着中央地方关系的变化而变化。古人曾用内外轻重之说来进行分析中央与地方的关系。所谓“内”指的是中央政府或中央集权“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱地方分权偏重的时候就被称为“外重内轻”反之则为“内重外轻”。理想的目标当然是“轻重相维”即在中央集权的前提下使地方政府有适度的分权但是要做到这一点并不容易。“轻重相维是一种不稳定状态一旦处置失当就会失去平衡不是向外重内轻滑坡就是向内重外轻倾斜如同钟摆不可能停在最低点一样。” [5]而行政区划地方组织层级的变迁就最明显地反映了中央与地方关系之间的这种变化。层次简单既有利于加强控制和提高管理效率也可以让地方享受较大的分权既促进地方发展又不担心割据分裂。秦汉时期的郡县二级制被认为是“轻重相维”的体现实际上是中央和地方共同参政的结果。地方行政制度变迁的核心之一是政府组织层次级数的变化这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。通过对历代地方政权层级变迁的研究对于我国正在进行的行政区划调整和政府机构改革无疑具有重要的“以史为镜”的意义。



[1] 周振鹤:《中央地方关系史的一个侧面(上)——两千年地方政府层级变迁的分析》,载《复旦大学(社会科学版)》1995年第3期。

[2] 六条规定是:一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡;二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸;三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任弄,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言;四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽;五条,二千石子弟悖怙荣势,请托所监;六条,二千石违公下比,阿附豪右,通行货赂,割损正令也。见《汉书·百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》。

[3] 周振鹤:《中央地方关系史的一个侧面(下)——两千年地方政府层级变迁的分析》,载《复旦大学(社会科学版)》1995年第4期。

[4] 李格:《当代中国地方政府制度的沿革和确立》,载《当代中国史研究》2007年第4期。

[5] 周振鹤:《中央地方关系史的一个侧面(下)——两千年地方政府层级变迁的分析》,载《复旦大学(社会科学版)》1995年第4期。

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