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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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地方政府间制度竞争中的中央政府  

2008-02-23 21:33:37|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方政府间制度竞争中的中央政府

 

欧阳日辉

 

2008年2月23日

 

中国经济的增长在于地方官员树立起一个为增长而竞争政绩观的有效激励机制[1]地方政府进行竞争的根本目标是改善本地区的投资环境实现地区经济更快地增长增加本地区在全国经济中的相对地位显现地方官员的政绩以谋取更多的晋升机会[2]。对于地方政府的竞争,中央政府虽然不会像传统经济体制下直接干预但也不会袖手旁观,仍然对地方政府间竞争产生重要的影响。中央政府对地方政府竞争的规制可以通过权力直接干预和规范地方政府行为、维护地方政府的竞争秩序,保护和促进地方政府的公平竞争[3]。但是,我们主张中央政府更多地使用法律和经济手段,通过限制或鼓励地方政府采取的竞争策略,或者通过提升地方政府采取策略的能力影响地方政府间竞争[4]。中央政府在地方政府竞争中的作用,主要体现在三个方面:竞争策略的裁决者、优惠政策的施予者、弱小地方的扶持者

中央政府控制了一个重要的稀缺资源——优惠政策,争取相对有利的政策环境是地方政府竞争的重要内容。在改革开放战略方面,中央政府实施了向东部地区倾斜的方针。一是先改革和发展沿海地区,赋予了东部很多制度安排的权力,也给了许多制度上的便利,特别是沿海一些地区获得较大的自主权,在财政、税收、外资利用、价格、信贷等方面给予相应的特殊政策优惠;二是先放开思想意识比较开放的东部农村,再逐步放开思想意识比较保守的西部农村,同样,先在东部国有企业进行制度试点或者优先制度安排,然后再对西部国有企业进行推广或者强制推行。在东部地区通过制度的重新安排使地方经济获得高速发展之后,中西部地区开始学习和模仿,并对中央政府的制度安排形成自己的需求。最终各地政府对中央政府的制度安排形成“你有的我也要争取有,而且努力比你更优”。

地方政府的制度竞争是指地方政府为了吸引可流动性要素的流入、争夺区外资源和市场等而竞相提供各种优惠制度和政策等,从而达到促进辖区经济发展等目的。地方政府制度竞争有多种形式,例如,体制竞争、规制竞争、政策竞争和规划竞争等。地方政府争夺的优惠政策主要是向中央政府获取,一旦享有中央优惠政策的地方政府,地方政府事实上在其他的竞争中就拥有了某种程度的后发优势。比如,享有税收减免的地方政府在招商引资中就比其他未享有这一政策的地方政府拥有更多的优势。经济特区内企业所得税税率为15%,一般区域的内资企业在新所得税法实施之前为33%,外资企业实行定期减免,所以,外资企业大部分集中在沿海地区,沿海地区就拥有了内地没有的税收优惠政策。

对中央政府的制度安排,地方政府存在竞争性需求。一方面,存在众多的地方政府,有着相同或相似的制度需求;另一方面,优先获得中央政府的制度安排,可以使地方政府更好的对辖区进行制度供给,从而优先获得收益,并进而形成制度需求的“马太效应”。地方政府享有优惠政策可以获得来自政策的双重潜在收益:优惠政策人为地降低了辖区的竞争成本,优惠政策本身带来的收益。所以,争取到优惠政策的地方政府就能够保持竞争中的优势地位。通过给予优惠政策,中央直接影响了地方的竞争,从而确立中央政府在地方政府中的地位。

地方政府总是希望能够向中央政府争取某种优惠政策,如果某一地区因争议奏效或获得政策倾斜,必然会引起其他地方的群起抗争;偏向是难以容忍的,一碗水必须端平[5]。随着改革开放的深入和其他地方自我意识的逐渐觉醒及其激烈的抗争,中央政府的施予优惠政策的做法越来越多地受到地方政府的挑战,中央政府作为“优惠政策施予者”的角色遇到越来越多的质疑,难以为继[6]。依靠“中央优惠政策”的发展模式终究面临来自其他地方的责难,地方政府在竞争中取得优势必须依靠自主的制度创新。

在渐进式改革中,由于中央授予东部地区较多、较大的制度供给或者制度改革试点的权利,因此,当地方个人和团体的诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候,东部地区的地方政府就实施“中间扩散制度变迁”[7]以弥补制度供给的不足。在市场经济条件下,地方政府是具有相对独立的行为和利益的主体,每一项行动都有其政治、经济等利益方面的考虑。地方政府通过制度创新,降低制度成本,形成制度比较优势,从而促进各种经济要素流向本辖区,强化辖区的资金、技术、人才等各方面的优势,并推动辖区经济获得优先增长和发展。通过辖区经济的发展和壮大,地方政府才能实行其政治和经济目标。

在制度创新过程中,地方政府通常采取以下途径从事自发的制度创新:1“先做不说”。为了谋求有利于本地经济发展的制度安排,地方政府或者通过采用“改头换面”、“变通”、“重新解释”等方式理解和实施上级的“文件精神”,通过找“关系”、“走后门”来打通有关“关节”,或者玩弄文字游戏,对当时的政策条文进行“制度创新”。2“做了再说”。随着经济实力的增强,地方政府开始有意识地通过各种渠道来“说”自发制度创新的绩效,希望通过制造声势和既成事实来获得上级政府的认同。3地方政府会想尽办法让上级领导在正式或非正式的场合表态,争取领导批示或题词,由“地下”转入“地上”。4“先养儿子,再领结婚证”。地方政府以增缴部分收益增量为代价,使其自发的制度创新获得权力中心的正式认可。[8]

为了竞争,地方政府实施的制度创新对中国经济增长产生了巨大的影响。(1)制度创新利益的共享性。一般情况下,一个地方政府的制度创新,可以为另一个地方政府学习和模仿。地方政府之间只存在制度安排的时间先后,而没有排它性。例如,后来居上的昆山市的招商引资的一系列的制度手段,就是创造性地利用了东莞的经验。(2)制度创新效果的两面性。制度创新推动中国经济增长的同时,个别地方政府在激烈的竞争中也出现过“逆向创新”,从而产生地方保护主义等一系列负面行为。特别在招商引资中,税收竞争是一个重要手段,但很多地方政府任意减免税,甚至是政策无“底线”等都是对制度创新的曲解。(3)制度创新行为的竞争性。地方政府通过制度创新,可以降低辖区商务成本,使地方经济获得更好的发展,从而获得更多的经济和政治利益。成功的制度创新会使地方政府产生比较优势。为取得这种比较优势,必然会引起地方政府竞相进行制度创新。

在地方政府的制度创新的竞争过程中,中央政府更多地起法官裁决作用。中央政府的态度(许可或制止)将直接决定着地方政府间竞争的走势。如果中央政府认为地方政府在竞争中采取的制度创新是有益的,就会公开宣布其为合法,其他地方政府就开始模仿这种方式。如果中央政府置之不理,或者无暇顾及,地方政府就认为这是“默许”,也能对其他地方政府产生示范效应。如果地方政府在竞争中采取的策略此前未被视为违反政策或违法的行为,实践证明是不利于全局或双方毁灭性的竞争,中央政府就会从“默许”转为制止,从新界定规则和秩序,制定新的政策或规则禁止此类行为,类似于2004中央专项检查组对江苏“铁本”案件[9]的严厉查处。比如,中央政府制定环境保护标准、禁止非法压低低价招商引资、明确了低水平重复建设的领域。

中央不具有对特定环境的准确认识,风险最低的巩固地位的方式是让地方和社会成员从事直接的制度创新,自己则根据各地的创新绩效进行法官式的裁决,这有以下几点好处:(1)通过比较,可以让地方主动显示特定环境的有用信息,以弥补自身知识的不足;(2)裁决过程就是激励过程,这就能够形成对地方的有效控制;(3)裁决本身是在显示中央的权威,它说明,新制度是否合法必须由中央来决定,从而使集权政体得以有效维护;(4)中央利用裁决结果传播制度知识,有利于改进制度知识的社会分布,节约以后的创新成本[10]周其仁(1994)写到,1980年决策模式最重要的贡献与其说是内容,还不如说是其程序,不同的地方利益和主张,可以在中央决策过程里讨价还价,并最后合成一个新的中央政策[11]。其中,中央政府正是作为法官才得以有效协调地方间的竞争关系。

    中央政府在地方政府间竞争中还起到保证社会经济发展公平的重要作用。由于自然禀赋、地理位置和发展起点等差异,中国各地发展的差距很大。如果没有中央政府的支持,落后地区的低水平公共物品和服务的供给将使其陷入不利于竞争的局面,出现生产要素的严重流失。通过相关的政策扶持弱小或贫困地区、推进公共服务均等化,中央政府能都使地方政府,尤其是一些由于历史原因而落后的地方,站在更公平的竞争起点上,能够有着均等的机会参与市场的竞争,从而改善竞争的恶性结果,带动社会的均衡发展。但是,中央政府的扶持行为容易演变为资源的分配行为,从而将地方政府间竞争引向政治维度。[12]


[1] 张军:《为增长而竞争:中国之谜的一个解读》,载《东岳论丛》2005年第4期。

[2] 沈坤荣、付文林:《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,载《经济研究》2006年第6期。

[3] 蒙志鹏、李春安:《规范地方政府竞争  促进和谐社会建设》,载《红旗文稿》2005年第10期。

[4] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,社会科学文献出版社2007年版,第61页。

[5] 樊纲、张曙光等著:《公有制宏观经济理论大纲》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第220页。

[6] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,社会科学文献出版社2007年版,第68~71页。

[7] 杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,载《经济研究》1998年第1期。

[8] 杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,载《经济研究》1998年第1期。

[9] 《人民日报》2004429发表《坚决维护宏观调控政令畅通》的社论,社论指出,“国务院严肃查处了江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目。这个项目是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的案件。”“地方政府及有关部门违法违规、越权审批项目,默许甚至纵容企业的违法行为,严重失职。企业在登记注册、项目报批、土地占用、缴纳税收等方面,存在大量违法违规行为。银行违规操作,审贷不严,监控不力。”社论提醒地方政府“要自觉服从国家宏观调控大局,增强全局意识和责任意识,坚决维护国家宏观调控的统一性、权威性、有效性,做到令行禁止。”

[10] 周业安:《中国制度变迁的演进论解释》,载《经济研究》2000年第5期。

[11] 周其仁:《中国农村改革:国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾》,载《中国社会科学季刊》(香港),1994年秋季卷。

[12] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,社会科学文献出版社2007年版,第72~75页。

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