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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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中央和地方在房地产市场调控中的博弈  

2008-02-01 10:12:57|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中央和地方在房地产市场调控中的博弈

 

欧阳日辉

 

2008年2月1日

 

近年来,中国房地产市场的调控和房价飙升引起了各方的密切关注。2003年以来,针对国内房地产市场投资增速加大、房价上涨过快、土地圈占蜂起等情况,中央政府及时制定颁布了包括土地政策、信贷政策以及税收、利率政策等一系列政策[1],对房地产及相关行业的运行实施宏观调控,以抑制投资和房价的过快增长,防范金融风险。2006年,房屋销售价格指数涨幅总体趋稳。然而,2007年以来,房价涨幅呈逐月加快之势。

 

4.3  20061月至20079全国70个大中城市房屋销售价格同比指数图

资料来源:国家发展和改革委员会价格司,国家发展和改革委员会网站。

 

对于房价不降反升(如图4.3所示),许多分析将问题的矛头指向了地方政府[2],认为地方政府通过卖地成为房价高涨操盘手、“经纪人”、有形的托市大手。客观地说,将房地产市场的问题统统归咎于地方政府是不公平的。在房地产市场中,利益相关者主要有中央政府、地方政府、商业银行、房地产商、炒房团、购房者和农民,媒体和学者的态度是不确定的。在复杂的博弈图中,核心是土地问题,没有土地资源整个博弈无法进行下去,而土地资源最终掌握在地方政府手中,农民虽然掌握有土地却是最没有话语权的弱势群体。地方政府利用土地可以与商业银行、房地产商形成利益联盟,对中央的宏观经济政策“拆招卸力”,致使中央严控“土地”和“信贷”的政策失灵。所以,看似复杂的房地产博弈,就可以简化为中央政府与地方政府的博弈,如图4.4所示。那么,房地产调控为何遭遇地方政府消极应对呢?地方政府如何消极应对宏观调控政策呢?

 

4.4  房地产市场利益相关者及其博弈

 

经济过热的助燃器主要来自两个方面,一个是银行贷款,另一个是土地供应。宏观调控从房地产业入手,一方面房地产确实出现过热需要调控,更重要的是为了保证金融安全。中国房地产业的发展和市场表现在其各个环节上都依赖于银行资金也把投资风险与融资风险完全集中于国内商业银行,不仅会加大商业银行经营困难与风险,也使国内商业银行面临着潜在的金融危机[3]在各种因素的交织作用下中国城市的房价持续上涨有些大城市房价过高金融泡沫在积聚。如果国内众多城市的房价在高位时急剧下跌将有可能引发全国范围的信贷紧缩和泡沫破灭进而造成金融动荡[4]如果房地产市场泡沫破灭,银行首先会破产,其次社会也可能出现危机,如收入下降,就业下降等。因此,房地产“绑架”了中国经济,房地产宏观调控如履薄冰。

住宅市场化之后[5],房地产业发展速度和规模惊人,由此带来巨大的财政收入和明显的GDP拉动效应,有力地促进和支持了我国的经济增长,而我国经济的持续增长也带动了我国房地产市场的繁荣,房地产市场的发展与经济增长存Granger向因果关系[6]房地产市场的发展,带动建筑、建材以及冶金等50多个物质生产部门的发展,房地产业的产值在国民生产总值中占极大比重,形成大量的固定资产,为政府提供大量的财政收入。房地产市场的发展带动一系列相关产业的发展为社会提供大量的就业机会。在全球经济不景气的情况下,房地产市场的发展有力支持了我国的经济增长。所以,央行20036月制定121号文件来强化房地产市场的监管,但在20038月,国务院18号文件又对房地产作为中国国民经济的重要支柱产业做了肯定。

中央针对房地产业的宏观调控,在某种意义上也可以说是对地方政府行为的调控。1998年房改之前,由于实行的是福利分房制度,地方政府基本上无利可图,也就不存在与中央之间的矛盾。房地产业生产经营的对象是不动产,这就决定了房地产业的操控大权握在地方政府手中,但是,房地产业的宏观调控的政策制定者却是中央政府。1994年进行的税制改革后,地方财政收入下降了30%。在以当地的经济发展或GDP增长作为考核的主要指标之下,地方政府为了赢得一个好的政绩,必然会千方百计去寻求新的收入来源,从而促进当地经济增长。而在目前体制下,扩大地方政府收入的最好办法就是土地财政[7]

在利益的诱惑下,地方政府形成了针对房地产业的特殊发展模式——卖地生财。尽管中央政府提出对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,并成立了联合督察组开而不发区的圈地行为进行打击,然而,非法征地的现象至今未得到遏制[8]根据国土资源部卫星照片执法检查结果显示,200410月至20055月,违法用地占新增建设用地宗数、面积的比例分别达到61%50%,有的地方甚至高达80%[9]200510月至200610月,监测的90个城市中,违规违法用地约1.3万宗,涉及土地面积24万亩,分别占同期新增建设用地宗数和面积比例的51%22%[10]

当前土地违法类型有了很大不同,一是“以租代征”已成为撬动土地闸门的一股暗流;二是违反土地利用总体规划和年度计划,突破批准开发区限制范围,擅自扩大面积,有的还以各种名义新设立开发区;三是未批先占先用,未依法取得建设用地审批手续,就擅自先行征地、供地和施工建设。上述土地违法行为与过去相比,也呈现出不同的特点,主要有四个方面:一是一些基层政府直接违法违规征占土地依然存在,有的以常委会议纪要、专题会议纪要的形式批准征占土地;二是一些基层政府默许、纵容、操纵甚至迫使违法违规用地,手段和形式更加隐蔽;三是违法违规征占土地向乡镇和村蔓延;四是东部地区违法违规用地仍时有发生,而中西部地区也已经开始急剧上升。地方政府热衷于土地经营开发和城市建设,这严重削弱了中央政府对地方的调控能力,甚至在某些方面,地方政府反倒成为了宏观调控实施中的阻力。所以,从更深层次来看,房地产宏观调控政策出台的根本性原因在于近年来广泛存在的土地财政

统计显示,我国自实行土地有偿出让的制度之后,土地出让金呈现明显的增长态势,出让金在地方财政收入中所占比重迅速提升:2001~2003年我国土地出让金合计9100多亿,约占同期全国地方财政收入的35%2004831大限使土地有偿出让进一步市场化,当年全国出让金的价款更达5894亿元,占同期地方财政总收入的47%2005年我国执行收紧地根政策,出让金收入占比虽有所下降,但总额仍有5505亿元;2006年出让金收入再次出现井喷,一季度全国土地出让金总额已达3000亿元左右[11]。根据平新乔等人的估算,2004年全国地方政府持有6150.55亿元左右的“土地财政收入”,地方政府(县、市级)大约占用了批租土地收入的90%是当年全国预算外收4699.18亿元的1.3倍;政府土地财政收入最高的省份依次为湖南(1176.87亿元)、江苏(1053.629亿元)和浙江(1028.437亿元),三省合计接近于全国“政府出售土地收入”的一半[12]

地方政府利用土地这个特殊资源,征收的土地出让金成为地方投资的重要资金来源,实际执行了类似于扩张性的财政政策的宏观经济政策。扣除比例很小的征地补偿费用等之后,地方政府土地出让金的收入主要用基础设施建设,围绕土地出让的资金流动路径与发行国债兴建基础设施有着相似的起点和终点。前者的路径基本为,居民或企业的储蓄存款进入银行,银行贷款给地产商,地产商向政府购买土地,政府运用土地出让金收入进行基础设施建设。而国家发行国债兴建基础设施则直接以政府债券为依托使储蓄存款形成基础设施建设资金。从资金流动的角度,土地出让金事实上起着一种国债的功能,同样连接着储蓄与投资。土地出让金增加的宏观经济效应无异于执行着另一种扩张性的财政政策,可能也是本轮经济过热问题迟迟得不到解决的原因之一[13]

此外,地方政府还通过低价甚至是零土地成本的方式出让工业用地,以此来招商引资,以获得企业进入后的税收,并带动当地的经济发展;进行城市扩张,大拆大建,以此促进建筑业和房地产业的发展,带动地方税收收入的增加[14];地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资[15],以此来进行基础设施投资和城市建设,加大了地方政府的财政风险,也加大了银行系统的风险。地方政府以土地为载体,获得了地方经济发展所必需的资金和收入来源,促进了当地经济的快速发展。但土地财政的弊端也十分明显,最直接的影响就是为了获得更多的收益,地方政府形成了建设用地的扩张性冲动[16]

在房地产市场博弈之中,地方政府是博弈中的净收益者,房地产膨胀得越大,地方政府的收益就越大,而且无需支付任何经济上的成本。土地的减少、银行的坏账、资源的衰竭几乎都与地方政府无关,都不是由地方政府来承担最终责任。正是这种成本和收益的极端不对称性,倾向于“发展才是硬道理”的地方政府成为推动中国房地产狂潮的第一大引擎。与地方政府相比,中央政府的处境可谓相当尴尬。一方面,它希望房地产能够发挥其拉动作用,维持一个政治上可以忍受的经济增长速度。这是中央政府唯一的收益,也是中央政府与地方政府的利益交集。另一方面,中央政府不仅要单独承受房地产所带来的显在的金融风险、国土资源浪费的成本,也要单独承受房地产所可能带来的诸如财富分配失衡等一系列的隐性的政治信用成本。而地方政府对这些却可以不闻不问,高高挂起。

研究表明,在土地调控静态博弈分析中,地方政府“欺骗”的预期收益越大或被查处的预期损失越小,其选择“欺骗”策略的可能性越大;在中央政府对土地管理欺骗行为查处存有频度“红线”的情况下,地方政府选择“欺骗”要优于选择“执行”,先选择“欺骗”要优于后选择“欺骗”;随着地方政府数目的增多,选择“执行”策略的风险会急剧放大,选择“欺骗”更符合“经济人”的行为特征[17]。在政策执行过程中,地方政府使用多种手法,对宏观调控政策拆招卸力如观望等待,对于宏观调控政策能拖则拖;混淆视听,寻找证明调控的政绩大肆宣传瞒信息,选择性地发布房地产走势的数据;以空对实对于中央细化的政策,地方政府出台的实施细则可操作性不强[18]。以“稳定压倒一切”作为施政主旨的中央政府,面对成百上千个地方政府,真可谓艰难。

    在房价上涨过程中,地方政府出于自身利益的目的,无法有效抑制房价上涨的速度,导致中央的宏观调控政策效果有限。2006517,国务院常务会议要求,各地区、特别是城市政府要切实负起责任,把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制,促进房地产市场健康发展。以此为标志,新一轮房地产宏观调控拉开大幕[19]2006831,国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发200631号),从明确地方政府权责入手,提出进一步明确土地管理和耕地保护的责任、规范土地出让收支管理、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准建立工业用地出让最低价标准统一公布制度、严肃惩处土地违法违规行为等八项措施[20]。中央政府综合运用经济、法律和行政手段,通过土地闸门这一特殊手段的运用,从调整利益机制、健全法律机制、完善责任制度等方面提出了针对性的措施,力求达到对宏观经济的调控、对土地资源的保护和由此而涉及的社会问题的解决等多重目标。


[1] 20036月,央行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》121号文件)拉响了宏观调控的警报8月,国务院下发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔200318);9月,国土资源部下发《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》(国土资发〔2003356号)。20043月,国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(71号令);4月,国务院下发《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(国发200420号);10月,国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔200428)。20053月,国务院下发《关于切实稳定住房价格的通知》(国办发明电〔20058号)4月,国务院提出了加强房地产市场引导和调控的八条措施5月,国务院办公厅转发了建设部等七部委制定的《关于做好稳定住房价格工作的意见》(国办发200526号)20065月,国务院常务会议提出了调整住房供应结构,强化税收、信贷、土地调控手段等六项措施;529,国务院转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发〔200637号)831,国务院针对当前经济运行和土地管理中存在的突出矛盾和问题,再次下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发200631号)。

[2] 《中国青年报》2007122公布的一项2006年社会专项调查结果显示,公众认为造成目前房价过高局面的主要责任在于“地方政府缺乏调控的积极性”和“开发商过于暴利”。与该项调查2005年的结果相对比,除了开发商的因素依然高居第二位外,近2/3的社会公众已经开始把当前房价过高的原因归结为地方政府的调控不力。

[3] 易宪容:《中国房地产市场过热与风险预警》,载《财贸经济》2005年第5期。

[4] 秦凤鸣、张中楠:《房地产价格膨胀对金融震荡的警示》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期。

[5] 中国房地产市场的真正市场化是1998开始的19987,国务院颁布中国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发199823),决定自当年起停止住房实物分配,建立住房分配货币化、住房供给商品化与社会化的住房新体制,提出“促使住宅业成为新的经济增长点”的指导思想。

[6] 皮舜、武康平:《房地产市场发展和经济增长间的因果关系——对我国的实证分析》,载《管理评论》2004年第3期。

[7] 高聚辉、伍春来:《分税制、土地财政与土地新政》,载《中国发展观察》2006年第11期。

[8] 71号令规定2004831后须采招拍挂的方式出让经营性土地。在831大限之前,许多土地得以成批出让;大限之后,土地开发模式相对市场化,但串通投标、虚假拍卖和弄虚作假等变相的协议出让方式仍然存在,许多地方政府出让土地时宁可流标也不降低底价。实行“招拍挂”的后果之一,是全国各地的地价快速上涨,从而带动了房价的速升。

[9] 婴雄:《改革,我们正在过大圈》,载《南风窗》2006年第20期。

[10] 汤小俊:《土地违法新花样  “以租代征”冲击土地调控》,载《瞭望新闻周刊》20071112

[11] 社评:《土地出让金改革的宏观经济效应》,载《21世纪经济报道》200694

[12] 平新乔:《中国地方预算体制的绩效评估及指标设计》,北京大学中国经济研究中心讨论稿系列No.C200601820061010,第13页。

[13] 社评:《土地出让金改革的宏观经济效应》,载《21世纪经济报道》200694

[14] 根据分税制的制度设计,由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收,全部归地方所有。为此,在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中,发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。

[15] 土地不仅是财政权力,而且也是货币权力。用土地向银行抵押贷款,土地权力实际上就演变成了地方政府的某种货币发行权力。这样,地方政府从中央政府手上重新夺回了财政和货币两项最主要的权力,因而也重新取得了推动地方经济增长的主动权。

[16] 高聚辉、伍春来:《分税制、土地财政与土地新政》,载《中国发展观察》2006年第11期。

[17] 唐在富:《中央政府与地方政府在土地调控中的博弈分析——诠释宏观调控中政府间关系协调的一种新尝试》,载《当代财经》2007年第8期。

[18] 黄玫、何丰伦:《警惕地方政府对房地产调控政策“拆招卸力”》,载《经济参考报》2006822

[19] 2006529国务院转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构?

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