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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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古代中国的中央与地方关系  

2008-01-06 21:40:44|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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古代中国的中央与地方关系


欧阳日辉

2008年1月6日

中央与地方关系,实质上是中央政府所代表的国家利益和地方政府所代表的辖区内利益之间的利益分配关系。两者的利益主要表现为经济利益和政治利益,基于利益关系的两者关系包括:中央与地方的权力分配,中央对地方的控制问题。中国是一个疆域辽阔、人口众多、民族关系复杂的大国,全国各地的经济、社会和文化差异较大,中央与地方的制度安排和制度选择影响到国家的兴衰成败。


中央与地方的关系,一个偌大的历史课题,是历史长河中难解的结。在整个封建社会,集权与分权,设藩与削藩,割据与反割据的斗争成为困扰历代王朝的一个重要问题。纵观历史上中央与地方的关系,大体存在中央集权与地方分权两种基本模式,所谓集权就是中央政府独占全国资源。战国以前是地方分权形式。战国以后,主要是中央集权形式,但一定程度和一定范围内也有某种地方分权或准分权形式。无论中央集权,抑或地方分权,体现租税占有份额和使用权再分配的财政关系,都是中央与地方关系的有机组成部分,也是影响各代中央与地方关系属性的基本要素。秦汉以降,中央与地方的财赋分配关系,随着国家集权统一或分裂割据的发展大势,经历了或聚财于中央,或藏富于地方的曲折变化过程[1]


中国是个大国,中央集权是必要的,但地方也需要适当权利,建设地方,服务民众,民富地富才有国富。汉代地方政治受到后代推崇,等级少,地方官权大,地方官的下属由本地人担任,三老类的地方自治组织[2]。唐代在安史之乱后,鉴于藩镇专擅财税与财权的现实,建立了两税三分制[3],将国家税收划分为中央直接税与中央和地方共享税两大部分,之后为保障国家税收与藩镇进行了长期的斗争和反复地争夺。唐代是从中央高度的财政集权过渡到中央和地方既有各自的财政收入,又有双方共同分享的税收的财政体制。北宋立国后恢复了高度的中央集权制,然而在财政税收方面,一方面承袭了唐代后期的两税三分制,同时初期对地方财政“未尝立拘辖勾管之制”,上供无有定额,对于朝廷留在州郡的系省钱物,“长吏得以擅收支之权柄”,颇为宽松。[4]


宋真宗以后朝廷逐渐加强了对地方财源的挤压,至王安石变法,中央始将地方收入剥夺大半,直至北宋末年才正式完成了事实上的一切财权收归朝廷的进程,北宋苏辙称“举四海之大,而一毫之用必会于三司”,地方已成为中央的附庸。从北宋前期起,直到南宋末年,中央政府对地方的财政征调不顾一切地持续增长,集权政体的种种机制保证了这一征调的增长。集权机制,既包括不断完善的征调体系,还包括中央政府对地方官员人事控制等多方面的因素。在集权体制之下,不仅中央与地方之间,而且地方各级政权之间,必然会形成一种上级对下级资源的独占,从而造成上级部门对资源的浪费、下级部门的财政困窘。正如南宋李新传所言:“今之天下,多有不可为之县,而未有不可为之州;间有不可为之州,而未有不可为之漕。”


受技术手段、交通通讯和其他因素的制约,中央和地方的信息不对称,监督管理地方政府的成本是非常之高、难度非常之大,大一统帝国的“全国一盘棋”并未形成,倒反呈现了中央集权与地方无序的双重特征。传统帝制国家对集权和分权关系的处理是相当实用主义的,集权是如此直截了当,而分权则总是遮遮掩掩,但分权的事实毕竟不可否认。当然,“遮藏讳避而暗取之”式的分权,难免给社会带来一些不利影响,那就是地方行政的非制度化。[5]于是,遵循惯例或官场潜规则成立吏治的秘诀,而言必称法却显得不合时宜,从而国家政治不可避免带着浓厚的人治色彩。


从秦到清两千年,中央政府在政治权力上有逐步集权的倾向。地方建制的一级单位,在秦、汉为“郡”,在唐为“州”、为“道”,在宋为“路”、为“府”、为“州”[6]。一般地说,中国历史上是实行高度中央集权的政治体制。因此,地方政府的权力比较小,而且有越来越小的变化趋势。元代开国后,进一步加强中央集权。表现之一,就是把地方行政单位也改成“省”,从此形成断续沿袭至今的以“省”为地方一级行政单位的建制。这个“省”,是“行省”的简称,而“行省”又是“行中书省”的简称。这就是说,所谓“省”作为一级地方政府,概念上和事实上都不过是中央行政机构的派出巡回机构,是“行走”中的中央“中书省”而已,流动的中央政府。用钱穆的话来说,就是“宰相府的派出所”[7]。只有中央没地方,“事无大小皆决于上”,地方只是中央政府的延伸,是中央权力在地方的代表,而不是辖区内利益的代表和对本地负责的政治机构。


尽管地方政府在名义上和权力来源上不过是中央在地方的代理机构,但是经过一段时间的实际运作之后,它往往就变成了实际的地方机构,掌握有本辖区的实际权力,在一定程度上代表本地的特殊利益而与中央的利益相抗衡。由于中国封建王朝疆域辽阔,皇权虽在制度上对地方实行绝对控制,但实际上皇权对边远地区的控制常常有鞭长莫及之感。在历代王朝的末年,这样的抗衡往往达到相当的强度,从而在中央和地方之间形成相当紧张的关系,不断出现地方“藩镇”挑战中央权威的事变,直至“强地方”斗垮“弱中央”,形成新的王朝。


对封闭系统的长治久安的最大威胁,通常来自该系统内部的强大利益集团。从历史上看,秦始皇统一中国后,建立了中央集权(郡县制)。汉初的治国者奉行的政策,是郡县制与分封制并行。这样一来,各强大的诸侯国逐渐与中央政权对立,并且逐个造反。结果社会动荡,生灵涂炭。贾谊这位西汉初期最伟大的思想家和政论家,把诸侯强国视为政治大患。他在《治安策》中向汉文帝论证道:凡诸侯反叛,并非出自个人原因,而是制度使然;为此他提出了著名的削藩建议欲天下之治安,莫若众建诸侯少其力。之所以提此建议是因为:力少则易使以义,国小则亡邪心贾谊的策略,是要借助皇帝的权威来打碎强大的利益集团,对数量众多的小利益集团实行分而治之,并使其彻底丢掉反叛成功的幻想,从而实现国家的长治久安。[8]


秦汉以后,历代开国君主莫不苦心焦虑于权利的适当分配的问题,在官僚之间合理分配政治权力和经济权力,始得保持全官僚阶层内部的稳定,讲得最露骨、最情见乎辞的要算宋太祖与其功臣“杯酒释兵权”的悲喜剧[9]。而新王朝鉴于历史和现实的经验,总是在其最初的兴盛年代进一步加强中央集权,采取比前朝更加有力和集中的方式来削弱地方政府的独立性,形成在概念和名义上都更加靠近中央的新的地方政府体系。可是,新的轮回并不会因此结束:这样的体系在实际政治运作中还会因为种种因素的作用而被空洞化,新的地方政权依然不可避免地在实际运作中逐渐形成相对独立的地方权力,将王朝初年的制度设计变成仅仅停留在名义上。这就是“天下大势合久则分,分久则合”的所谓“治乱相循”。


明代是“治乱相循”又一个案例。即使是像明代这样完全采取中央派出机构来管理地方的办法,朱元璋也仍然感到行省臣相权力太大,难以驾驭。于是,明代(和清代)于撤销行省的同时,更采取措施分割了地方行政长官的权力。即按元代原有的行省辖区,在每一辖区内分设三司使分掌省内事务:承宣布政使司(到清代则俗称“藩司”)掌行政、民政、财政,提刑按察使司(清代俗称“皋台”)掌司法、监察,都指挥使司掌军事。各司长官互不统属,直接听命于中央。中央集权程度因此大大提高,但地方行政效率每况愈下。由于三司各司其职,互相牵制,地方无人总揽其责,难以应付社会矛盾,特别是农民起义时。晚明皇朝不得不增设“总督”、“巡抚”等职,由中央派重臣担任,委以全权处理地方军政事务。初时“总督”、“巡抚”是临时性的,后来特别是到清代,由于社会矛盾的加剧,这些职位就不得不变成永久性的,于是开始形成新的“藩镇”式强地方。

 

所以,明、清之政治制度的设计和演变也依然没有逃出“治乱相循”的规律:由“强中央”和“弱地方”的制度格局为始,以演变到“强地方”和“弱中央”的现实政治为终[10]。至清,从制度上说,中央对地方的控制问题并没有得到完全解决[11]








[1] 李治安:《元代中央与地方财政关系述略》,载《南开学报》1994年第2期。

[2] 汉代地方上有自治组织,首领称三老,三老之下有啬夫游徼。三老是掌教化的,啬夫主收田租,游徼管警察盗贼。他们都代表地方,协助政府。

[3] 唐德宗建中元年(780年)正式颁布了“两税法”,将国家的全部税收分成中央直接受益税和中央与地方共享税两大类,原属于中央财政的部分税收和部分财权划归地方。两税法的颁行标志着以租庸调为支柱的唐前期财政体系的完全解体,以两税法为核心的唐后期财政新型体系的正式确立,地方财政税收由国家统购统支改为“上供、留使、留州”的三级划分。

[4] 江晓敏:《唐宋时期的中央与地方财政关系》,载《南开学报(哲学社会科学版)》2003年第5期。

[5] 包伟民:《宋代地方财政史研究》,上海古籍出版社2001年版,第322~323页。

[6] 郡县制起源于春秋战国,至秦统一中国而最后完成,郡县制度体现了中央对地方的直接控制。汉武帝分全国为13部(州)监察区,东汉魏晋南北朝在此基础上发展为州、郡、县三级地方行政层级。隋及唐初,地方实行郡县或州县两级制。唐全盛时有358州,1573县。唐贞观十年(636年),唐太宗分天下为10道;开元二十一年(733年),唐玄宗改10道为15道,道逐渐成为州以上的一级行政区划。宋代设路、府、县三级行政区划,全盛时有26路,4京府、30普通府,1234个县。参见韦庆远主编:《中国政治制度史》,中国人民大学出版社1989年版,第141244~245页。

[7] 参见钱穆:《中国历代政治得失》,生活·读书·新知三联书店2005年版,第106页。

[8] 孙广振、张宇燕:《利益集团与“贾谊定理”:一个初步的分析框架》,载《经济研究》1997年第6期。

[9] 王亚南:《中国官僚政治研究》,中国社会科学出版社1981年版,第62页。

[10] 参见吴国光、郑永年著:《论中央、地方关系:中国制度转型中的一个轴心问题》,香港:牛津出版社1995年版,第二章。

[11] 吴宗国主编:《中国古代官僚政治制度研究》,北京大学出版社2004年版,第13页。


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