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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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宏观调控及其约束因素  

2008-01-05 23:31:24|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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宏观调控及其约束因素


 


欧阳日辉


 


2008年1月5日


 


在现代市场经济中,对经济运行进行宏观调控,是政府干预经济的主要职能之一[1]。宏观调控效果则是政府进行宏观调控的实际结果。引入公共选择理论的宏观调控分析框架,主要关注宏观经济政策的执行效果,转型期中国宏观调控的效果受制度环境、政府行为和政府规模的制约。


一、宏观调控与政府管理经济的职能


19世纪,经济学家对经济的长期增长持着一种悲观的态度,以马尔萨斯(Thomas Robert Malthus1798)的人口论为代表,认为人口是以几何级数增长,而国民产出则以算术级数增长,生产力存在的收益递减的规律会抵消技术进步和新资源以及原材料的发现所得到的益处,这是“永恒的人口自然规律”[2]20世纪西方主要国家陆续完成工业革命后,经济学家的看法有了些改变,对国民产出的长期增长不再那么悲观了。当时大多数的政治家、经济学家和企业家都相信市场经济的魅力,把资本主义经济描绘成一架精妙的机器,市场会把社会稀缺资源引导到社会最有利的用途上去,政府所要做的事就是不要过多发行货币,以免引起通货膨胀。


从经济思想史的角度考察,关于宏观经济的一些理论观点早在17世纪中期就已出现[3]。一般认为,较为完整意义上的现代宏观调控理论以英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯(John Maynard Keynes1936年出版《就业、利息和货币通论》为标志,提出了“有效需求”理论,创立了宏观经济学基本理论框架[4]。第二次世界大战以来,西方的宏观调控理论和实践都有了很大的发展。然而,西方的重要文献、理论著作和极有影响的经济学辞典,对宏观调控却没有一个经典的、完整的定义。经济学家更多地是从宏观经济政策的主要目标和工具来阐述宏观调控,宏观调控更多地是指宏观经济政策。如表1.1所示。


一般而言,萨缪尔森关于宏观经济政策的四大目标得到学界的认可,即充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。最初我国学者对宏观调控的目标有泛化的理解[5],目前基本上达成了一致的看法。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。宏观调控的主要任务是:保持经济总量的基本平衡,促进经济结构的优化,引导国民经济持续、快速、健康发展,推动社会全面进步。”我国有许多论者阐述宏观调控目标时往往以此为依据,把经济社会全面发展的目标都作为宏观调控的目标。随着我国社会主义市场经济体制初步建立,宏观调控体系也逐渐走向成熟。2002年党的十六大报告明确“要把促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标”2003《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步规定“国家计划明确的宏观调控目标和总体要求,是制定财政政策和货币政策的主要依据。”


在成熟市场经济的理论和实践中,宏观调控实际上只是一种总量控制,追求和实现的经济平衡属于总量平衡。在20世纪80年代以前,稳定政策(stabilization policy)专指政府利用财政政策和货币政策控制总需求水平,以减缓或消除经济活动水平波动的政策。由于这种宏观经济政策主要是通过控制总需求水平来实现经济稳定,因而通常称为需求管理政策(demand management policy)。80年代以后,有些经济学家主张通过增加有效供给的办法稳定经济,故称为供给管理政策(supply management policy)。[6]新凯恩斯主义学派(New-Keynesian School)强调需求管理政策有效性的同时,主张有条件地实施供给管理政策;在政策工具的选择和搭配上坚持“相机抉择”discretionary)和规则的有机结合,以哪个管理政策为主,主要取决于经济中总供求的情况。


改革开放以来,宏观调控是我国理论界使用频率很高的一个术语。但是,对宏观调控的一些基本问题,人们的认识并不清楚或一致。改革开放初期,我们最先使用的是“宏观调节”一词,随着经济体制转型和市场经济的发展,政府对经济的控制能力相应得到了加强,“宏观调节”变成了“宏观调控”。我国学者关于宏观调控的定义很多,有关经济学或宏观经济管理和调控的教科书、宏观调控的学术著述等许多都从作者自己研究分析问题的角度对宏观调控做了定义[7]。在我国,一直存在着一种比较流行的把政府宏观调控的依据和内涵加以泛化的观点,可以称为宏观调控泛化论[8]。这种观点认为市场失效的多种表现都是宏观调控的依据,因而政府的多种经济职能都是宏观调控。正如梁小民所言,现在宏观调控成了一个“筐”,什么都往里面装。于是,经过这一连串的“创新”、“演变”之后,宏观调控成了无时不在,无处不在,无所不能的“万能钥匙”,与“宏观经济政策”的原有之意则越来越远。[9]实际上,政府管理经济的职能和宏观调控是有区别的,如图1.5所示,宏观调控只是政府管理经济职能的一部分内容。


 

较为严格的、科学的意义的宏观调控是,政府对宏观经济运行以及宏观经济主要变量的调节和控制,是政府干预经济的一种职能,不能等同于政府干预经济的整个职能,也不应与政府的微观规制职能及其他职能简单地混淆。杨秋宝(1998)主张走出宏观调控泛化论,将宏观调控定义为,是指作为施控主体的国家或政府在市场机制对经济运行发挥基础性调节作用的基础上,为提供市场机制正常、有效发挥作用提供良好的宏观环境,使国民经济稳定、持续的增长和发展,运用各种宏观政策手段,对宏观经济总量和结构进行调节和控制[10],保持和实现社会总供给与社会总需求趋于相对平衡的过程。[11]


二、宏观调控对象、主客体和政策手段


本研究所说的宏观调控主要是指宏观调控的经济政策,所以在行文中“宏观调控”和“宏观经济政策”基本是同义词。较早提出经济政策构成要素的是包尔丁,他在1958年出版的《经济政策原理》一书中,提出经济政策的构成要素包括经济政策目标、经济政策手段和经济政策主体。沃特森在1960年出版的《经济政策:企业和政府》一书中,把经济政策的构成要素归纳为政策对象、政策主体、政策目标、政策手段、紧急事态五个方面。在沃特森之后、诺顿在1966年出版的《经济政策:政府和私营企业》一书中,将经济政策的构成要素规定为经济政策目标、经济政策主体、经济政策手段和经济政策的必要性。[12]前文我们已经阐述了宏观调控目标,下面论述宏观调控的对象、主客体和宏观调控手段。


宏观调控主体就是宏观调控政策的制定者和实施者。从调控主体的结构和功能分工来看,调控主体可以分为决策主体和实施主体,作为宏观调控主体的政府则只能是中央政府[13]。(1)决策主体拥有宏观调控的最高的和最终的决策权,所有重大的宏观调控决策都必须通过决策主体。在我国,宏观调控的决策主体是中共中央、全国人大和国务院,不管是和中长期经济运行、增长、发展有关的宏观调控决策,还是针对宏观经济运行态势所提出的加强宏观调控的重大措施,都是由宏观调控决策主体决定的。(2)实施主体是具体实施宏观调控决策的中央有关职能部门,其权限和职能是根据分工执行、贯彻落实宏观调控决策,操作宏观调控的政策手段和工具。在我国,宏观调控的实施主体主要是国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行、国土资源部[14]等主要负责实施宏观调控的综合经济职能部门。在一定的授权和职能范围内,实施主体可以进行具体的调控决策,如中央银行可以而且应该制定并实施具体的宏观金融调控政策。


杨秋宝(1998)批评了有些学者对宏观调控的对象和客体不加区分的错误做法,提出宏观调控的对象,是指在宏观经济运行层次上同宏观调控目的性直接相联系的经济范畴;宏观调控的客体则是指宏观调控对象独立化以后,在宏观调控主体以外、宏观调控所要涉及并对之所能施加影响的经济变量和行为主体[15]


宏观调控的对象是社会总供给和社会总需求,更具体一些说,宏观调控对象是反映、说明社会总供给和社会总需求的有关经济总量和结构。社会总供给和社会总需求是一对高度概括的宏观经济范畴,既涵盖了社会总生产运行过程中的生产、交换、分配和消费等各个再生产环节,也涵盖了整个国民经济系统中不同地区、不同产业以及所有企业与全体居民的全部经济活动。社会总供给和社会总需求的矛盾运动,反映了整个国民经济的总体运行态势,直接和宏观经济运行的稳定性以及经济持续增长与发展联系在一起。


在市场经济中,宏观调控的客体包括三个方面:市场,即市场变量或市场参数,如商品价格、利率、汇率等;企业及其他市场主体;地方政府第一类客体,市场。市场是宏观调控的中介,宏观调控主体通过各种政策手段对市场变量进行调控,如通过财政政策增加或紧缩财政收入与支出量以扩大或减少市场供求,通过货币政策调节市场货币流通量以影响市场价格等,引导市场主体的微观经济活动主动按照宏观调控的要求调整其市场行为或经济行为。第二类客体,微观经济行为主体,包括企业和作为经济行为主体的居民或家庭。微观经济行为主体及其行为合理化是宏观调控的微观基础,对宏观经济运行和宏观调控效率有着极其重要的影响。不过,在市场经济体制中,除非在一些特定的约束条件下,宏观调控主体并不直接干预微观经济行为主体的经济行为和活动方式,而是由市场机制直接发挥调节作用。第三类客体,地方政府。我国宏观调控主体应该是中央政府这里说是应该,是因为现在事实上存在宏观调控权限在一定意义上有所分散的问题,地方政府只是一定区域内社会经济活动的调控主体,只对所管辖行政区域的社会经济活动拥有管理调控权限,但决不是和中央政府的宏观调控没有关系。


在计划经济体制下,中央政府高度集权,生产什么、生产多少、如何生产都由中央政府说了算。全国执行统一的政策,地方政府只是被动的执行者。地方政府在经济上同样没有自主权,统收统支的财政体制使地方的自主利益很小。改革开放某种程度上是中央政府“放权让利”的过程,赋予了地方政府独立的经济调控权和财权。目前,我国的国民经济管理,实行的是中央政府的宏观调控和地方政府主要是省区政府的区域调控相结合的分级管理、分级调控的体系。一方面,地方政府是整个国民经济管理系统的一级组织,应该贯彻执行中央政府的调控政策,根据中央政府整个国民经济管理的要求和宏观调控的目标行使区域经济调控权限另一方面,地方政府也是一定区域内社会利益的代表,在一定意义上也是相对独立的区域经济调控主体(而不是宏观调控主体)。


地方政府如何对待和贯彻执行中央政府的宏观调控政策,作为区域经济调控主体如何行使区域调控权限并进行行为调整,对宏观调控有着重要的影响。地方政府具有经济管理职能,是经济调控主体,但必须明确地方政府只是在一定行政区域内的经济调控主体,而并非宏观调控主体与此同时,中央政府的宏观调控必然涉及地方政府,在一定意义上中央政府的宏观调控中包含着对地方政府行为的调节和控制。市场化改革之后,地方政府在调控经济的政策目标上已不再与中央政府完全一致。地方政府出于自身相对独立的利益目标和责任约束,在相当大程度上以推动本地区地方经济增长为其首要目标。从我国近年来对宏观经济调控的具体实践来看,在某些情况下如在中央要实行紧缩政策时期,地方政府己经成为中央政府实施调控政策的一股异己的力量,只有在宏观调控政策与地方快速发展本地经济的目标相适应时地方政府才会积极配合中央政府[16]


宏观调控绩效是作为调控主体的中央政府运用、操作调控政策手段得以实现的,调控政策手段对调控绩效的作用和影响甚为重要。我国宏观调控体系的目标是,建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制,加强对经济运行的综合协调。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务,以及需要配套实施的经济政策。中央银行通过准备金、公开市场业务、再贴现、再贷款、利率、汇率等手段,以稳定币值为首要目标,调节货币供应总量,保持国际收支平衡,使社会总需求与总供给保持基本平衡,并与财政贴息等手段相结合,引导资金流向和资源配置,促进经济结构优化。财政运用国家预算、税收、财政支出和国债等手段,促进经济增长、优化结构和调节收入。为了提高宏观调控绩效,从中央政府宏观经济政策制定的角度,必须进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系,完善财政政策的有效实施方式和统计体制,健全货币政策的传导机制和经济运行监测体系,加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享。


三、基于公共选择视角的宏观调控约束因素


本研究分析中央政府和地方政府的关系对宏观调控的影响,为了研究需要,我们先做一些假定。本研究主体部分的第三章和第四章的基本假定前提是,中央政府是仙女或半仙女模型,其行为是明智的,结果是帕累托最优或遵循卡尔多补偿原则;地方政府是不确定性或女巫模型,总是好心办坏事(由于不确定性和不完全信息,精心设计的政策结果是成本大于收益或成为某些利益集团致富的工具),或者为了连任或晋升和追求垄断租金最大化而不择手段。


在这个假定中,中央政府及其官员具备很高的政治素质,完全无私地追求社会利益,把社会利益最大化作为自身的政策目标,都是根据社会利益行事的;同时,中央政府包括政府机构和政府官员也具有理想的管理、调控社会经济的能力,掌握充分的信息,熟练运用各种调节经济的手段,能够通过各种现代化的分析手段或客观存在的诸种问题及拟采取的政策手段的结果进行准确的预测和周密的考虑[17]。也就是说,中央政府制定的宏观经济政策总是正确的,只要政府准备进行调控,就能主动地采取调控措施,而一旦进行调控,只要宏观经济政策得到有效实施,就能达到预期目标(在第五章中我们放弃了这个假定前提)。


在这种假定前提下,我们只需要考虑宏观经济政策操作层面上的问题。在宏观调控的三个客体中,我们不需要考虑市场(即市场变量或市场参数,如商品价格、利率、汇率等)对宏观调控绩效的影响,因为它们是客观存在的;另外两个客体——企业及其他市场主体和地方政府,也就是说地方政府和一些利益集团的行为对宏观调控的影响,是我们研究的对象。笔者认为,在中央政府和地方政府的关系中,制度环境、政府行为和政府规模是影响宏观调控的主要因素。


宏观调控是在一定的制度环境中进行的,制度环境是约束宏观调控绩效的一个外部因素。诺思告诫我们,有关经济的宏观方面或微观方面的模型,必须将制度制约建立到模型中去;在现代宏观经济理论中,要认识到政治进程对经济运作的影响,政治团体不仅通过界定和实施产权决定了一个经济体的基本激励结构,而且政府的收支以及实施的管制政策,是经济绩效好坏的关键问题[18]。转型期相对“软化”的产权制度环境、“放权让利”的激励机制和财政分权的制度安排,成为地方政府机会主义行为和宏观经济波动的诱因。


政府间竞争加剧和强化了地方政府经济行为的扭曲,影响了宏观调控绩效。财政分权之后,地方政府拥有非常广泛的权力,这些权力被用于追求一个单一目标——经济增长,被用于与利益集团之间建立密切的关系。地方政府作为公共部门和具有独立经济利益的行为主体,双重角色决定了地方政府间经济竞争只会不断加剧。地方政府以机会主义博弈突破中央控制取得制度垄断租金的模式,就成为地方与中央博弈的重要路径,从而形成全国地方对中央的博弈。以经济建设为中心的政府间竞争异化为争夺项目、投资、贷款、土地的GDP竞争,表现为地方政府与中央讨价还价、代理扭曲、掠夺公共资源。地方政府间竞争会导致地方政府主导辖区经济增长的最优选择,是以破坏宏观经济的平稳运行为代价追求地方辖区经济高速增长。


政府规模过大、层级过多也是影响宏观调控绩效的重要因素。由于政府官员具经济人的理性特征,因此,他们始终存有一种天然倾向去扩大政府权力范围和政府规模。政府规模过度扩张将会使得政府职能分散和难于协调,事权不明、职责不清、机构臃肿、官僚主义盛行,影响政府的工作效率,从而导致政府能力低下,产生宏观经济政策执行的“漏斗效应”和政府失灵。政府规模的过度扩张容易产生政府官员的寻租行为,造就官僚阶层的特殊利益问题。政府规模和预算与利益集团的投入和产出之间形成了推波助澜之势。政府开支愈大,政府官员的权力越大,利益集团寻租的机会越多,政府开支进一步加大,则政赤字水涨船高,形成“政府赤字—通货膨胀—政府规模扩大”的恶性循环。 


    作为理性经济人地方政府从本辖区利益出发滥用模糊产权”(Ambiguous Property Rights[19]预算软约束”(Soft Budget Constraint[20]甚至与利益集团结盟追求GDP增长和税收的增加加上政府规模层次过多在宏观经济政策执行过程中违背中央政府宏观调控的初衷造成宏观经济的波动和失序。在社会主义市场经济条件下,如果不受约束的权力因素成为配置资源的主导方式,地方政府扭曲的经济行为得不到纠正,那么帕累托有效无论是在公共政策领域还是在经济增长领域都无法实现。改变地方政府的“理性选择”,关键在于修正现行制度环境和制度安排,确立排他性产权和转变政府职能,具体在于界定政府(包括中央政府和地方政府)与市场的边界、明确政府之间(包括上下级政府和同级政府)的财权与事权的界限。






[1] 政府的经济职能在于提高效率、增进平等和促进宏观经济的增长和稳定,政府依赖于税收、支出和货币管制,以促进宏观经济的增长和稳定,同时减少失业和降低通货膨胀。参见〔美〕保罗·A.萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯(1992),胡代光等译:《经济学(第十四版)》,北京经济学院出版社1996年版,第73页。


[2] 〔英〕马尔萨斯(1798),朱泱等译:《人口原理》,商务印书馆1992年版。


[3] 熊彼特在《经济分析史》中就认为,早期宏观经济学说发展的线索是从配第到坎梯隆龙到魁奈。参见〔美〕约瑟夫·熊彼特,朱泱等译:《经济分析史》第一卷,商务印书馆2001年版,第327页。厉以宁认为:“可以把英国古典政治经济学家威廉·配第(1623~1687)看成是宏观经济问题的最早的研究者。”参见厉以宁:《宏观经济学的产生和发展》,湖南出版社1997年版,第37页。虽然凯恩斯之前的经济学家也涉及财政、货币问题,但他们以研究微观经济为主,没有形成现代意义的财政货币政策。

[4] 〔英〕约翰·梅纳德·凯恩斯(1936),高鸿业译:《就业、利息和货币通论》,商务印书馆1999年版。凯恩斯经济学出现之后,宏观经济学被纳入西方主流经济学的研究视野,财政货币政策逐渐成为西方国家调节经济的重要手段和宏观经济政策的主要内容。


[5] 我国官方的领导干部教科书中就认为,我国社会主义市场经济宏观经济管理的目的是,促进国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步,不断地满足人民日益增长的物质和文化生活需要;主要任务是,保持经济总量平衡,促进经济结构优化,提高宏观经济效益,实现效率优先、兼顾公平和可持续发展,推动社会全面进步。参见曾培炎主编:《领导干部宏观经济管理知识读本》,人民出版社2002年版,第3~4页。

[6] 具体论述参见郭庆旺、赵志耘、何乘才著:《积极财政政策及其与货币政策配合研究》,中国人民大学出版社2004年版,第39~50页。


[7] 有专家学者将“宏观调控”进一步与政府“驾驭市场经济的能力”挂起钩来,与“熨平经济周期”划了等号;还有专家学者进一步将作为短期政策的宏观调控长期化,又从总量控制拓展到结构调整,甚至连环保等社会管理职能也统统纳入了宏观调控的名下。我国官方认为宏观经济管理和宏观经济调控的含义基本上是一致的,管理也就是要对被管理的对象进行必要的调节,使之不至于失控。官方定义的宏观经济管理是,一个国家中央政府遵循自然规律和经济规律,运用经济、法律和必要的行政等手段,从系统、综合和全局的角度对于现代市场经济的运行和发展的总体指导和调控。参见曾培炎主编:《领导干部宏观经济管理知识读本》,人民出版社2002年版,第2~3页。

[8] 具体论述参见杨秋宝:《宏观调控绩效研究导论》,中共中央党校博士论文,1998年,第25~27页。

[9] 魏加宁:《对宏观调控的反思与探讨》,载《经济界》2005年第4期。

[10] 处于体制和结构转型的中国,宏观调控及其政策选择时,除了包括一般市场经济理论和实践中实现总量平衡的总量控制外,还在一定程度上包括政府调整宏观结构的意图。参见陈东琪等著:《双稳健政策——中国避免大萧条之路》,人民出版社2005年版,第2页。

[11] 杨秋宝:《宏观调控绩效研究导论》,中共中央党校博士论文,1998年,第27页。


[12] 参见周炼石、张祖国:《经济政策学》,重庆出版社1991年版,第6页。

[13] 20世纪90年代,有人认为,我国地大物博、人口众多的国情,决定了必须实行中央政府与地方政府分级调控的二级宏观调控体制,因而地方政府必然是宏观调控主体之一。宏观调控的范围是整个宏观经济,涉及宏观经济全局的调控权限必须掌握在中央,这是保证经济总量平衡、经济结构优化和建立全国统一开放竞争规范有序的市场体系所必需的,所以,只有国家或政府才是宏观调控主体,地方政府只是辖区内经济调控的主体。明确中央政府是宏观调控主体,对于把宏观调控权限集中在中央,提高宏观调控绩效,具有重要的现实意义。

[14] 土地调控是根据我国特有的土地制度、特殊的国情和我国土地要素市场发育不完善的特定历史条件,出现的中央运用土地政策参与宏观调控的一种带有过渡性质的调控手段,其实质是利用总量紧缩的办法解决由于要素定价过低而导致的土地资源被滥用的问题。国务院先后发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》,国务院办公厅和国土资源部、国家发改委、财政部、劳动和社会保障部相继出台了配套文件。


[15] 杨秋宝:《宏观调控绩效研究导论》,中共中央党校博士论文,1998年,第28~31页。


[16] 钟晓敏、叶宁、金戈:《中国经济宏观调控中的地方政府行为选择》,载《财贸经济》2007年第2期。


[17] 这是一种“政府万能论”的假设,也被称之为政府行为的“慈善模式”。事实上是不存在的,而且遭到一些经济学家的批评,如公共选择理论的创始人布坎南在一篇文章中写道:“甚至到1978年,大部分有关经济政策的论述还是建立在‘政府’即是仁慈的专制君主的假设上的。”(参见〔美〕詹姆斯·布坎南,罗根基、雷家端译:《经济学家应该做什么?》,西南财经大学出版社1988年版,第188页)我们在本研究的第三章和第四章中做这种假定,只是为了简化问题,把焦距对准宏观政策执行过程中的问题。

[18] 〔美〕道格拉斯·C.诺思(1990),刘守英译:《制度、制度变迁与经济绩效》,上海三联书店1994年版,第149~150页。

[19] 李稻葵将“模糊产权”定位为实际最终控制权的模糊性。参见李稻葵:《转型经济中的模糊产权理论》,载《经济研究1995年第4期。


[20] 地方政府预算软约束主要体现为转型期间非预算内收入的膨胀和地方政府隐性融资。


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