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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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利益关系中的政府组织和政府官员  

2008-01-05 23:25:17|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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利益关系中的政府组织和政府官员


欧阳日辉

 

2008年1月5日


 


经济决策和政治决策都是以人的成本收益计算为基础的,经济决策的制定和执行都是由人实施的,所以,政府的利益包括政府组织的利益和政府官员的利益。公共选择理论认为,市场经济下私人选择活动中适用的理性原则,也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说,政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征,政府也并不是我们所想象的那样,总是一心一意地追求社会总体福利最大化目标的仙女、半仙女模型。政府及其公务人员也具有自身的利益目标,或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数,其中不但包括政府本身应当追求的公共利益,也包括政府内部工作人员的个人利益,此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等。


200579,中国(海南)改革发展研究院在北京举办了以“改革攻坚的进程与建议”为主题的2005年上半年改革形势分析会,对我国上半年改革的总体形势进行评估,并对下一步改革的思路进行讨论。中改院的问卷调查结果显示,85.6%的专家学者认为在当前我国改革中存在的突出矛盾和主要问题是政府职能转变不到位。中改院认为,中国政府已经分化为不同的利益主体:一是各级政府利益争夺的部门化,无论中央政府还是地方政府,各个部门都有自己的利益,有时候部门利益甚至凌驾于国家利益之上;二是各级政府之间利益争夺的层级化,每一级政府都有自己的利益;三是地方政府之间利益争夺的地域化。[1]


尼斯坎宁将公共选择理论学派的理性经济人假设推广到政府官员身上,他认为官僚与所有普通人一样,都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等,具体而言不外乎“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等”[2]他通过研究证明,除最后两项之外,其他所有目标都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大小正相关,即政府预算越大,该机构权力越大,机构负责人地位越高,该机构所控制的社会资源也就越多。因此,为了追求个人的地位、权力和收入,政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化,追求对政府权力的有效控制,尽可能扩大本部门的规模,也希望其他部门的规模同时扩大(即所谓帕金森定律,Parkinson’s Law[3]


政府组织和政府官员寻求利益的最重要的行动应当是经济与政治同时进行的“寻租”rent-seeking)活动。“寻租”本质上是一种非生产性的、人为创造出来的、与政府干预相关的利益集团和政治家及政府官员多向互动造成的则富转移。租金的产生是由于垄断、特权、管制、信急不对称、信息反馈受阻等原因造成的。[4]“寻租”光有利益集团而没有政治家或官员的参与是不会有现实结果的。政治家或官员不仅仅是市场中进行财富再分配的经纪人,他们也有自己的需求。政治家或官员为了满足自己的需求,一方面积极地创造人为的稀缺性——“创租”,另一方面又利用各种途径向私人或利益集团寻求回报——“抽租”。这样,政治家或官员就可以通过反复地“创租”和“抽租”,与利益集团进行重复多次的“交易”,而获得由利益集团提供的多种财富。这样,政治家或官员对政治租金的创造和抽取就与利益集团的“寻租”结合了起来,双方在互动中都是以自身利益最大化为行动目标[5]


周黎安(2004)建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型,旨在强调地方官员的晋升激励及其对地区间经济竞争和互动的影响。同一行政级别的地方官员都处于一种政治晋升博弈,或者说政治锦标赛(political tournaments)。由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会,即一人所得为另一人所失,这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小,而竞争空间非常巨大。改革开放以来,地方官员的选拔和晋升标准与经济发展绩效指标(尤其是GDP增长绩效)挂钩,地方官员不仅在经济上为GDP和利税进行竞争,而且在“官场”上为晋升而竞争。该模型理解我国区域经济竞争与合作问题提供了一个系统的视角和框架,它尤其有助于解释我国长期存在的地方保护主义、“大而全”的地区发展战略和地区间形形色色的产业“大战”和招商引资等方面的恶性竞争。[6]


    在市场经济个人价值观的影响下,政府官员不再仅仅是“公民们集体利益的代表”,而且也是个人利益的代表,作为理性的人,他们也需要收入、尊敬和权力等,而其中一些合理的“利己”行为也逐步得到了社会和国家的认可,比如公务员法中关于职务、工资正常晋升的规定,以及公务员住房、用车的货币化改革,都证明了政府官员现实存在的合理利己要求。具体到政府官员的个体行为分析,公共选择学派的主要研究视角也是委托代理理论。由于委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着“理性的无知”,因而代理人能采取机会主义行为而不受惩罚,那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。如果委托人要想发现代理人实际上在干什么,就需要耗费很高的监督成本(信息不对称)。因此,政府组织中的委托代理问题屡见不鲜。委托人对代理人的控制主要有两种手段,一种是直接的监管和强制命令,如果发现代理人不服从就惩罚他们;一种是间接的控制,创造出一种使代理人出于其自身利益的考虑而追求委托人利益的激励机制。






[1] 中国(海南)改革发展研究院:《改革攻坚的进程与建议——2005年上半年改革形势分析会综述》,http://www.china.com.cn/chinese/OP-c/921106.htm




[2] Niskanen, William A. 1971. Bureaucracy of Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton, Inc., p.38.




[3] 英国历史学家和政治学家帕金森撰写的《官场病——帕金森定律》中,深刻揭示了机构臃肿、人浮于事的“官场病”和官僚机构的扩张本性。帕金森认为,政府规模膨胀的奥秘在于:当官者为了提高自己的地位,宁愿找连个(以便于相互制约)比自己水平低的助手,也不愿找一个与自己势均力敌的对手(或下属);官多了不要紧,他们相互之间总会“制造”出许多“工作”来,使得人人都有活干。参见刘智峰主编:《第七次革命》,经济日报出版社1998年版,第25页。




[4] 寻租是指那种利用资源并通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。19677月,戈登·塔洛克在《西部经济杂志》上发表了《关税、垄断和偷窃的福利成本》(Tullock, Gorden. 1967. “The Welfare Costs of Tariff, Monopolies and Theft.” Western Economic Journal, 5(3):224-232)奠定了寻租理论的基本框架。安妮·克鲁格在《美国经济评论》上发表的《寻租社会的政治经济学》(Krueger, A.O. “The Political Economy of the Rent-Seeking Society.” American Economic Review, 1974, (64):291-303)首次使用了“寻租”概念,寻租理论在主流经济学快速传播。参见〔美〕戈登·塔洛克,李政军译:《寻租:对寻租活动的经济学分析》,西南财经大学出版社1999年版。




[5] 翟岩、杨淑琴:《利益集团与政府增长及官员政治——从公共选择理论透视西方社会政府和官员的行为》,载《学习与探索》2005年第4期。




[6] 周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,载《经济研究》2004年第6期。


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