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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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转移支付制度中的中央与地方博弈  

2008-01-31 18:08:37|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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转移支付制度中的中央与地方博弈

 

欧阳日辉

 

2008年1月31日

 

1998年,中国政府明确提出建立公共财政体制(Public Finance)以后,中央财政转移支付制度就成为了缓解地方财政能力横向不平衡、促进公共服务均等化的重要工具[]财政转移支付存在于所有具有多级政府体制的国家。目前,中央对地方的转移支付主要有两种形式:一是财力性转移支付,指地方政府可以作为自有财力自主安排使用的转移支付资金,属于均衡性转移支付范畴,主要包括均衡地区间财力差距的一般性转移支付、民族地区转移支付始于2000以及作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支付(始于1998)、农村税费改革转移支付(始于2001)等。二是专项转移支付,具有专款专用的性质,主要包括一般预算专项拨款、国债项目补助等[]

2006年中央政府对地方税收返还和转移支付13490.7亿元,占中央财政总收入(21232.31亿元)的63.54%,比2005年增加2006.68亿元,增长17.5%,完成预算的106.3%[]。虽然转移支付规模巨大但均等效果不佳,转移支付体制存在着明显的结构性缺陷,如表4.1所示。1994年分税制财政体制改革,是在不调整各地区既得利益的前提下进行的,中央对地方的税收返还是按来源地规则设计的,财政体制具有明显的“双轨制”特征。各辖区获得的税收返还数额只是取决于向中央政府“贡献”多少税收,不取决于各辖区的人口、人均收入、地理特征以及其他影响财政能力(标准收入)和支出需求(标准支出)的因素。在2005年约占中央支出57%的转移支付中,完全遵循严格的均等化规则的转移支付充其量也不到20%其中一般性转移支付约占10%,而超过80%的部分与财政均等化要么与财政均等的内在逻辑不符,要么其实际效果捉摸不定;其中,合计占转移支付总量67%的税收返还和专项转移支付,完全是按照不同于财政均等目标的内在逻辑和规则设计的,其实际的均等化效果极可能是负面的[]

理论上,中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出或资源的不平衡。但实际上,政治因素也许会影响中国分配转移支付的过程,政治家们通常会运用财政转移支付寻求其他的政治目标。出于对政治稳定性超乎寻常的关注,中国的政治家们倾向于采用财政转移支付来回报有价值的支持者,压制可

 


4.1  1998~2006年中央对地方转移支付情况

  


能的威胁者[5]。通过行使再分配的权力,中央政府便能运用财政转移支付手段来影响下一级政府的表现[6]。同样,省级政府则倾向于从中央政府汲取尽可能多的财政转移支付以取悦自己的委托人。在常规情况,中央政府的政治家们或许会运用转移支付犒赏自己的支持者或是“收买”那些易于受诱惑而支持他们的人,而地方当政者则会为获得尽可能多的中央补助而努力游说[7]。财政转移支付的分配由此就变成了政府间的关系的焦点。

中央政府对地方政府的财政转移支付制度,实质上是在分税制的基础上实行的一种财政调节制度是协调中央和地方财政分配关系、强化中央政府宏观调控能力的重要手段。单一制的政府结构、中央集权的传统、对地方政府不听中央号令的担忧和基于其他因素的考虑,中央政府倾向于建立一套偏重纵向控制功能(而非横向均等功能)的政府间财政制度安排。偏重控制功能的政府间财政安排具有三个鲜明的特征:1)税权高度集中。中央政府认为可以给地方一些钱税收和非税收入,但征税权主要是确定税基和税率的权力则由中央控制甚至完全垄断。(2)支出服务责任高度分散。在有效管理大多数公共服务方面,中央政府需要高度依赖地方。中央政府倾向于将范围广泛的支出责任下放给地方政府(甚至基层地方政府),同时保留监督权和主要的决策权。(3)偏重填补纵向财政缺口的转移支付。税权的高度集中和支出责任的高度分散相结合,形成了规模庞大的纵向财政缺口(地方政府的自有收入远不足以抵补支出),转移支付理所当然地被当作填补纵向缺口的工具[8]

中央政府基于以上考虑,中国在1994年建立的以税收分享tax sharing和直接补助direct grants构成的现行转移支付体制,虽然在某种程度上融入了财政均等因素,但总体而言是非常不充分的,而且没有严格遵循财政均等概念的内在逻辑。实际上,目前的转移支付是中央与地方政府相互博弈的产物,中央政府需要通过这一体制实现纵向控制的意图,同时消弭地方的不满和减少改革的阻力。现行政府间财政制度安排通过控制征税权、下放支出责任(效果类似于向地方转嫁赤字)、让地方政府在财政上形成对中央的高度依赖,中央政府达到加强对地方控制这一根本目的,而转移支付——更一般地讲是包括转移支付、支出责任划分和税收划分在内的整个政府间财政安排,被当作实现纵向控制目的利器[9]。所以,在控制导向的支配下,均等目标往往被置于相对次要的位置。

地方政府从辖区内经济利益出发有较强的动力与中央讨价还价以争取尽可能多的来源于中央的财政转移支付。分税制改革以后,地方政府财权小而事权大的非均衡状况,加之普遍存在的比较注GDP长的政绩评价标准,使得各地方政府(无论是经济发达与否)都陷入了一种资金“饥渴”的状态。此种情势之下,中央庞大的转移支付资金无疑成了地方官员力争的目标,出现地方政府竞逐央政府财政资金的现象竞逐的外在表现是地方政府在北京的大量院外活动“跑部钱进”和“驻京办”现象):所有地方政府都会投入资源,争取与中央建立更为紧密的关系,从而最终获得中央那些原来未作明确分配的资源[10]转型期,中国财政制度存在政府间财权、事权界限模糊,专项转移支付规模较大、覆盖面广、支出透明度低、缺乏有效的监督制约和效益评估[11]等制度缺陷,为地方政府的“竞逐”提供了可能。

地方政府与中央政府就转移支付的博弈首先表现在尽可能多地争取转移支付额度。在政府间财政关系领域,量大质优的信息并不是什么奢侈品,它是一个运作良好的制度的基本组成部分[12]在中央和地方的政策博弈过程中地方政府对辖区经济发展的实际情况拥有相对的信息优势。从辖区利益出发地方政府必然会利用自己的信息优势向中央政府展开游说活动甚至刻意隐瞒真实信息争取有利于本地区利益的补助额或上解额。一些经济增长较快的东部地区的地方政府与企业达成利益联盟少报收入基数和利润水平或者将预算收入转化为预算外收入及非预算收入以减少与中央政府的共享收入[13]

依据基数法核定转移支付额度的制度安排[14],一定程度上助长了地方政府的策略行为。比如为了尽可能多地争取中央对地方的税收返还数额地方政府尽可能地增加本地区当年的收入数额甚至会采取违法的方式征税。我国现行财政转移支付制度中央财政的增量财力中的一部分资金是依据“过渡时期转移支付办法”用于地区间的均等化的收入再分配,这是参照国外的“因素法”思路[15]设计的,但这种核定财政转移支付额度的技术方法尚不完善为地方政府之间的博弈提供了制度空间。地方政府在博弈过程中的理性选择是不努力增加收入有意扩大收支缺口[16]。例如,有的地方政府为了争取中央的财政转移支付而有意不努力征税藏富不露结果造成中央有限的财政资金的错误配置同时也损害了努力增加收入的地方政府的积极性长期下去的结果是各个地区都不努力增加收入中央的政策出现逆向调节[17]

地方政府与中央政府在转移支付制度中的博弈还表现在转移支付资金使用上的博弈。目前我国财政转移支付的具体形式主要采用的是一般均衡拨款即无条件的拨款财政转移支付资金的使用权掌握在地方政府手里地方政府处于博弈的优势地位。由于信息不对称、监督成本太高导致“道德风险”和“逆向选择”问题,影响了中央财政转移支付资金的使用效益[18]。特别是各类专项拨款补助由于中央对地方的监督和管理机制不健全中央往往不能及时准确地掌握地方使用资金的信息对违反资金使用规定的地方政府没有采取及时有效的处罚措施导致专项拨款挪用现象严重2006年,国家审计署对20个省、区、市的地方预算进行审计调查时发现,这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收入只有3444亿元,仅占中央实际补助的7733亿元的44%,有一半以上没有纳入省级财政预算,脱离了人大的监督,有的还脱离了政府的监督[19]有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设,致使一些基层政府的基本支出需求难以保证[20]

    随着财政支出规模的扩大和结构的变动转移支付在宏观经济调控政策中的地位逐步提高。但是,转移支付只是使财政资金的使用权发生转移对宏观经济运行的影响只能是间接的,能够避免频繁地调整财政收入和支出规模促进经济稳定发展。转移支付是财政支出的重要组成部分兼有调节收入分配格局、促进社会公正和调节收入结构、改善社会消费与储蓄比例关系的职能。增加转移支付数额扩大转移支付的覆盖面有助于提高社会边际消费倾向和财政乘数抵消边际消费倾向下降趋势对财政政策产生的压力。财政转移支付具有负向财政税收收入效应,一般说来增加转移支付等于减税减少转移支付等于增税这说明转移支付调节与税收调节的作用方向是相反的但效率是相等的[21]。在监督管理机制不健全的情况下中央对地方政府行为的约束力不足难免会出现挪用、截留财政转移支付资金[22]等财政转移支付资金无序低效率使用的现象中央的政策对地方行为就不会起到诱导的作用从而中央也就无法利用财政转移支付调节地方政府的支出行为、实施宏观调控目标和国家的产业政策。


[] 公共财政体制是市场经济条件下政府为解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需要、服务社会公众利益而建立的财政运行体制,是贯彻落实科学发展观的重要制度保证。参见金人庆:《贯彻“三个代表”重要思想  做好新时期财政工作》,载《求是》2003年第12期。

[] 王军:《中国转型期公共财政》,人民出版社2006年版,第153页。

[] 财政部:《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告——200735在第十届全国人民代表大会第五次会议上》,新华网北京318电。

[] 王雍君:《中国的财政均等化与转移支付体制改革》,载《中央财经大学学报》2006年第9期。

[5] 中国的财政转移支付追随的是地区平等之外的其他考虑,中央政府的决策者们对国家统一的重视似乎完全左右了政府间的财政转移支付决策。结果,非汉族人口多的地区往往比汉族人口多的地区得到更多的人均财政转移支付,即使前者的人均GDP高于后者。

[6] 中央政府通过设立鼓励性转移支付,引导地方政府从事中央政府期望的活动。比如,安排一部分资金作为奖励和补助,与省对下转移支付工作实绩挂钩,引导省级政府尽量多地将中央转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政,完善省对下转移支付制度。参见楼继伟:《完善转移支付制度推进基本公共服务均等化》,载《中国财政》2006年第3期。

[7] 王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》,载《战略与管理》2002年第3期。

[8] 王雍君:《中国的财政均等化与转移支付体制改革》,载《中央财经大学学报》2006年第9期。

[9] 王雍君:《中国的财政均等化与转移支付体制改革》,载《中央财经大学学报》2006年第9期。

[10] “跑部钱进”可以说是一种很有中国特色的现象。每次人大会议期间,每到年终岁未,各大管钱、管投资、管项目的部委门前,就聚满了前来“跑部”的地方官员,车水马龙,甚是热闹。“跑部钱进”主要“跑”的是有资金、项目等审批分配权的中央部委,而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金以及由有关项目所带来的资金。“跑部钱进”是地方政府之间的博弈,存在的制度基础是中央转移支付制度的缺陷,具体对象是掌握中央转移支付审批权的部委官员,“跑部”博弈的最优解是“你跑我跑大家跑”。

[11] 由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法1999》的行政色彩非常浓厚,缺乏科学确定,支付的自由性和随意性很大。正如该办法所言:“鉴于目前中央财政可用于转移支付的财力有限,要调整各地的既得利益也很困难。同时,在转移支付制度的设计方面,还面临着统计数据不完整、测算方法不完备等技术性问题,要建立十分规范的转移支付制度,条件尚不成熟,目前暂实行过渡期财政转移支付办法”在中央转移支付中,一般转移支付占的比例太少,大量是专项转移支付(见表4.1),到底有多少专项转移支付、有多少项目,可能没有一个人搞得清楚。而且转移支付涉及面太广,比如说农业资金,大概涉及十几个部门,分工很细,大小项目都由中央部门来审批。参见李丽辉:《李金华:规范财政转移支付准备喊5  直到重视》,载《人民日报》20066610版。

[12] 理查德·M·伯德、麦克尔·斯马特,黄相怀译:《政府间财政转移支付对发展中国家的启示》,载《经济社会体制比较》2005年第5期。

[13] 谢蓉、温倩文:《财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系》,载《中国行政管理》2005年第7期。

[14] 财政转移支付各方式中,税收返还和体制上解、体制补助的数额由基数法确定:1993年中央从地方净上划的收入数额,全额返还地方,并以此作为以后中央对地方税收返还的基数;1994年以后,税收返还额在1993年的基数上逐年递增,全国增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%,后来又改为地方增值税和消费税平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%,进一步提高了递增速度。

[15] “因素法”的思路设计是,首先客观地分析影响各地区财政收支的主要因素变化然后根据各地区的财政收支缺口动态地调整和安排财政转移支付资金。用这种方法核定财政转移支付的数额要比基数法科学但是我国的过渡时期转移支付办法还是粗线条的与国外的规范方法相比还很不完善。

[16] 陈志楣、龙花兰:《纵向财政转移支付制度的博弈分析》,载《中国特色社会主义研究》2007年第1期。

[17] 谢蓉、温倩文:《财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系》,载《中国行政管理》2005年第7期。

[18] 谢自鸾、杨洋:《财政转移支付过程中的政府行为选择》,载《统计与决策》2007年第3期。

[19] 李丽辉:《李金华:规范财政转移支付准备喊5  直到重视》,载《人民日报》20066610版。

[20]楼继伟:《完善转移支付制度推进基本公共服务均等化》,载《中国财政》2006年第3期。

[21] 郭仲藩杨安宝:《转移支付与宏观经济调控》,载《湖北师范学院学报哲学社会科学版2001年第4期。

[22] 国家审计署审计长李金华说:中央转移支付渠道很长,从中央部门一直流到一个村,水渠是要渗水的,有的时候水流到村里面就没有了。参见《人民日报》200666

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