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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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转型期政府的利益与利益冲突  

2008-01-03 23:02:56|  分类: 新制度经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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转型期政府的利益与利益冲突

欧阳日辉

 

2008年1月3日

 

利益集团是高度组织化的现代社会中政治主体或政治共同体的一个重要因素。在计划经济年代,代表着“局部”、“狭隘”利益的利益集团得不到我国政治系统的承认,也不允许其存在和发展的。改革前的国有经济和重工业部门也许是中国社会中最强有力的特殊利益集团,政府是其利益的集中代表。在我国大量人口在农村,生活和活动于国有经济部门的社会成员还不多,重工业部门的人数就更少。因而,当时的中国政府也同其他国家的政府一样,并不是全社会利益的代表,而是一个特殊利益集团[1]。不同之处在于,当时的政府不仅具有一般自然垄断的性质,而且掌握了很大一部分经济的垄断权,并与此紧紧地结合在一起,作为一种特殊利益集团,其主要职能在于重新分配而不是更多地创造国民收入。

经过30年经济市场化的改革,我国社会发生了深刻的、剧烈的、持久的利益结构分化,出现了大量的代表不同利益主体、表达不同利益诉求的“自为的”利益集团。市场经济造就了许多新的利益集团和利益群体,而且“意味着所有集团——各种新的和旧的、传统的和现代的——在他们与其他组织发生关系时都意识到自身作为组织存在,意识到各自的利益和要求”[2]1988年,中国共产党十三届一中全会的工作报告中首次承认,我国社会存在着不同的利益集团:“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”[3] 随着政治民主化的进程,利益集团对公共政策制定的影响已涉及到政治、经济和社会生活等方面,利益集团影响的范围非常广泛,从地方政府干部人事任免、地方政府公共投资、地方财政资金分配到地方政策法规的制定[4]

中央政府政治上的集权和经济上的分权扭曲了分税制的制度根基,造成了地方政府扭曲的经济行为。在经济发展过程中,地方政府、银行、企业利益合谋,形成“铁三角”1994年分税制实行以后,财权大多集中到了中央,地方不能发行地方债券,地方建设的主要资金来源于银行贷款、土地出让金以及本地企业的税源,于是,地方政府与银行、企业结盟也就成了一种必然的选择。地方政府这种近乎天然的利益动机和投资扩张冲动,成为强化“铁三角”的内在动力。商业银行与地方政府的利益取向是高度一致的,因为银行选择与地方政府结盟也是“双赢”的,更何况地方政府为企业提供的各种隐形担保已经成了商业银行最可靠的利益“保护伞”。在高投资回报率、低利率乃至负实际利率的诱惑下,企业表现出来的强烈投资冲动。在地方政府投资扩张冲动也非常强烈时,企业很容易与地方政府结盟。结盟的好处人所共知,除了寻求政府的隐形担保套取或倒逼银行贷款外,还大大拓展了“寻租”空间,如争取优惠政策、廉价土地等。

经济分权为地方政府主导地方经济发展创造了宽松的制度环境。中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方,即在经济分权下中央和地方政府间达成了委托代理的关系。在财政分权的激励下,地方政府与企业形成一种松散型地方利益集团:如果将地方政府看作一个利益集团圆点,环绕地方政府附近的核心企业是国有企业、较远的中间企业是集体企业,最远的外围企业是外资企业和民营企业[5]。如图1.4所示。

地方政府

国有企业(核心层)

集体企业(中间层)

外资企业和民营企业(外围层)

地方政府负担增弱

地方政府扶持力度减弱

地方政府控制力减弱

地方政府投资力度减弱

国有资本纽带减弱

资料来源:欧阳昌朋:《地方政府投资行为的宏观分析》,载《当代财经》2006年第1期。

1.4  地方利益集团关系图

 

地方利益集团的形成,改变了现阶段我国经济活动中微观经济主体的地位和性质,地方企业,特别是国有企业并非自主经营、自负盈亏的经营实体,而是与所在地方政府相互依附但同时各自又具有独立经济利益的经济实体,地方政府则具有双重主体(经济主体和公共主体)。使得市场经济中企业之间的竞争,在地区间表现为地方利益集团之间的竞争;宏观经济调控的主要对象在某种程度上由企业转变为地方利益集团,中央政府的宏观调控政策在实施中就会发生扭曲,地方政府往往从地方利益集团的利益出发来解释、执行中央的政策,导致中央的宏观调控政策无法达到预期的目的。

政府间的竞争是现实存在的。尼斯坎南在《官僚与代议制政府》中区别了地方政府与中央政府两个级别的官僚机构,并专辟一章分析了官僚机构在竞争环境中的行为[6]。布雷顿(A. Breton)与温特罗布(R. Wontrobe)是竞争官僚行为理论的代表,强调“竞争性政府”competitive governments)。布雷顿温特罗布模型的竞争理论包括:(1)竞争效率。官僚机构有没有竞争,有没有效率,可依据三个标准判断:官僚在各机构间的流动性;评估官僚表现的难易程度;主管单位撤换不称职官僚的刺激强度。官僚网络中的竞争采取三中形式:官僚在局里为工作或正式地位而竞争;官僚在信任关系的网络中为地位与成员资格而竞争;网络之间与官僚机构之间为资源与权限的分配而竞争。(2)官僚间的竞争。布雷顿与温特罗布认为,在存在着竞争的条件下,官僚的选择仍然存在,也仍然影响成本,但官僚的租金会减少乃至消失——竞争完全时就消失,竞争不完全时则减少但依然存在。(3)局之间与网络之间的竞争。布雷顿与温特罗布关于竞争分析的结论是,竞争并未消除选择行为,因此应依赖于主管人的监督、重组与管制来消除官僚对无效率行为的选择。[7]

在欧美国家,有关辖区“政府间竞争”的经济学讨论和跨学科讨论日益增多,地方政府间的竞争的负面效应逐渐受到人们的重视,即竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源被变异配置,同时,过度竞争也使得地方政府反而无力提供本应提供的公共产品。布莱克(Break1967)指出了美国的政府间竞争带的负而影响:州和地方政府为企业入驻本辖区,相互之间进行日益激烈的竞争有时产生了很多问题……积极的税收竞争通常削弱了州和地方的税收努力,也使得州和地方税收结构带有强烈的累退因素[8]。可见,参与竞争的地方政府都陷入了一种“囚徒困境”:由于担心失去本地的企业和就业机会,导致地方公共物品提供不足。不仅如此,在招商引资的竞争压力下,州和地方政府一些保护自然或人文资源和保证产品质量的规章制度,可能提高企业进入成本的管制标准,常常被降低标准乃至废弃。因此,卡姆伯兰德(John H. Cumberland1981)把存在于美国州和地方政府间的这种现象称为“破坏性地方竞争”[9]

在我国,辖区政府间竞争的理论和实证讨论逐渐增多,比如樊纲与张曙光等在1994年《公有制宏观经济理论大纲》就以整整一章的篇幅分析过地方之间的“兄弟竞争”情况,既反映了地方政府间在投资和货币发行方面的竞争(横向竞争),也反映了地方政府和中央政府之间在同一领域的竞争(纵向竞争)。所谓政府间竞争,是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争,包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争;政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争(institutional competition)和体制竞争(systems competition)等[10]

20世纪80年代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机,形成了事实上的地方政府竞争。随着市场体制的建立,中央政府更多地使用经济手段调控经济,地方政府之间的关系不再是单纯的“兄弟关系”,而是两个存在竞争关系的政治经济主体。由于上级政府提供的更高一级的职位、可供利用的资金、人力资本(特别是高生产效率、高素质的人力资本)等等均处于相对短缺状态,作为具有独立经济利益的各地方政府相互博弈的结果必然是导致一种非合作纳什均衡,即竞争[11]。这种竞争极大地激发了地方政府主导辖区经济增长的热情,并导致了一系列以地方政府为主角的旨在减少市场交易成本进而促进辖区经济增长的“制度创新试验”。客观地说,这种政府间的竞争促进了中国经济持续高速发展[12],也诱发了地方政府扭曲中央政策,在实践中导致了机会主义行为。

国外有不少研究地方政府竞争的文献,经常引用“怪兽模型”(Leviathan model) [13]“怪兽模型”是公共选择理论在地方政府竞争中随机和自利行为的反映,即机会主义行为。机会主义是“怪兽模式”的重要特征。“机会主义”opportunism源于制度经济学,被威廉姆森(1985)描述为欺骗性地追求自利,包括说谎、偷盗和欺骗,更一般地,指不完全的或扭曲的信息揭示,尤其是有目的的误导、掩盖、迷惑或混淆[14]。在缺乏制度约束的前提或受利益诱惑的情形下,地方政府的机会主义行为表现为基础设施的重复建设、地方保护主义盛行、优惠政策的过度供给、制度创新的行为偏差、财政税收的“两面人”策略、经济增长速度的逆向选择等,加剧了市场割据、扩大了地区差距、降低了资源配置效率、侵损了地方政府间竞争秩序、破坏了公平和效率的竞争环境[15]

    在统一的宏观制度和政策背景下,地方政府必须通过自己的独特理解来进行制度和政策的执行层面的创新,以达到吸引资源的目的。中国的地方政府行为在竞争层面上大致可以分成三类:第一,进取型地方政府。这类地方政府行为的特征是主要依靠制度创新和技术创新,通过地方软环境的建设来吸引资源,从而扩大当地的税基。第二,保护型地方政府。这类地方政府进行一定的制度创新和技术创新,但创新程度有限,不足以吸收资源。为了保证一定水平的税基,这类地方政府常常采取地方保护主义,依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。第二,掠夺型地方政府。这类地方政府基本上不创造税源,为了维护政府日常开支,通过各种手段增加税费,由于对当地居民和企业进行剩余掠夺,导致当地经济发展失去了根基。[16]


[1] 张曙光:《探寻中国腾飞之路和推进国家兴衰理论——兼评林毅夫等著〈中国的奇迹〉》,载《中国书评》19953月号总第四期。

[2] 〔美〕塞缪尔·亨廷顿,王冠华等译:《变化社会中的政治秩序》,生活·读书·新知三联书店1989年版,第35页。

[3] 参见《人民日报》1988316。配合此报告,当时被视为党内理论权威的郑必坚与贾春峰发表长篇文章,把处理不同利益集团的矛盾作为正确处理人民内部矛盾的中心内容。并称:“讲国情,其次就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和分配形式,而且包括在改革中人们利益关系的调整,社会利益群体、利益集团的形成和演变,以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题,特别是社会利益集团和社会矛盾问题,在一个县、一个市的范围,进而在全社会的范围,作一番深入的调查和分析,这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发展安定团结的局面,都是一项基本功。”参见郑必坚、贾春峰:《大变动,再认识》,载《人民日报》1988520

[4] 程浩等:《中国社会利益集团研究》,载《战略与管理》2003年第4期。

[5] 欧阳昌朋:《地方政府投资行为的宏观分析》,载《当代财经》2006年第1期。

[6] 公共选择理论将政府行政机构及其内部的公务人员统称为官僚,官僚的职责就是接受政治家的指令,贯彻执行既定的方针政策。布雷顿与温特罗布采用的是广义的官僚含义,指那些严格按照一定规章运行的组织,既包括政府行政机关,也包括私人公司。

[7] 郭小聪主编:《政府经济学》,中国人民大学出版社2003年版,第222~224页。

[8] Break, George F. 1967. “Intergovernmental Fiscal Relations in the United States.The Journal of Finance, 22(3):530-531.

[9] 参见李军杰、周卫峰:《基于政府间竞争的地方政府经济行为分析——以“铁本事件”为例》,载《经济社会体制比较》2005年第1期。

[10] 冯兴元:《中国辖区政府间竞争理论分析框架》,天则内部论文稿,20012期。

[11]吴旬:《中国地方政府间制度竞争的经济效应分析》,载《山东经济》20047月第4期。

[12] 分权化改革削弱了中央政府及其所代表的利益集团的力量,形成了地区之间相互竞争的局面,改变了优先发展重工业的战略安排;国有部门地位的削弱和相对势力的下降,造成了资源的自由流动,促进了资源的有效配置;非国有部门的发展,实现了经营决策从政府公共决策向个人和企业私人决策的转变,缩小了政府活动的范围,弱化了政治统治,部分消除了自由进入有利领域和迅速采用新技术的障碍。这一切造成了近十多年来中国经济的活跃局面。

[13] “怪兽”这一说法,最初源自于托马斯·霍布斯的《利维坦》,意指一个强大的、无限权力的政府。布伦纳和布坎南的专著(Brennan, Geoffrey, and James Buchanan. 1980. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. New York: Cambridge University Press.)是有关怪兽理论的较早文献,他们认为官僚不是以公共物品和服务的产出最大化为目标,而是以最大化可以自由支配的预算为目标。地方政府行为目标更多地体现为财政收入最大化或则政支出最大化,地方政府官员通过这一过程来体现自己的权威或从中获得租金。地方政府是内在不断膨胀的、缺乏效率的、类似于一个规模不断膨胀的怪兽。当地方政府缺乏有效约束时,在利益的诱惑下,地方政府行为就更容易体现出怪兽的特征。

[14] 〔美〕奥利弗·E.威廉姆森(1985),段毅才、王伟译:《资本主义经济制度——论企业签约与市场签约》,商务印书馆2002年版,第71~72页。

[15] 汪伟全:《地方政府竞争中的机会主义行为之研究——基于博弈分析的视角》,载《经济体制改革》2007年第3期。

[16]周业安:《县乡级财政支出管理体制改革的理论与对策》,载《管理世界》2000年第5期。

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