注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

日志

 
 
关于我

湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

网易考拉推荐

中央政府的金融控制与地方政府的隐性金融干预  

2008-01-27 11:34:45|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

中央政府的金融控制与地方政府的隐性金融干预

 

欧阳日辉

 

2008年1月27日

 

分权化改革导致财政在国民收入中地位不断下降,财政和金融的关系也由计划经济时代的“强财政,弱金融”搭配演化为“强金融,弱财政”格局[1]。在政府主导的转型经济中,政府对金融市场的管制非常严格,并且中央政府和地方政府直接或间接通过国有金融机构介入金融资源的配置过程中。政府直接干预经济会带来增长,但这种增长是粗放式的,即使这种干预是市场保护型的,仍然可能挤出私人投资,弱化民间激励,从而对经济增长带来副作用[2]。政府对金融市场的干预弱化了金融系统配置资源的功能,降低了金融系统的效率,导致了其对增长的负面影响,阻碍金融市场资源配置功能的发挥。中央政府对金融市场的过分干预,将积累许多潜在风险,给宏观经济健康发展带来严重威胁;地方政府的隐性金融干预行为,将影响整个经济金融体系的平稳运行和良性发展,还会导致地方金融生态环境的恶化,最终损害地方经济的可持续发展。

改革开放以来,政府通过对国有金融机构的产权控制和金融资源配置权控制,保证资金的体制内流向。要保证体制内产出的较高增长水平,就必须存在一个不是按商业原则,而是根据政府偏好运作的国有银行体系[3]。政府就必然通过控制金融产权使国有金融机构能够按照政府目标要求来分配资源,以保证金融资源流向与体制内产出的增长。同时,在中央政府与地方政府的博弈过程中,无论地方政府要求多么强烈,都未能从总体上动摇国家对金融资源配置权的支配地位,其目的也在于此。转型期,银行部门市场化的程度远低于所有其他非金融部门,专业银行更多地服从行政领导,远远甚于工业企业。尽管在改革深化过程中,所有其他部门中计划的作用越来越小,但中央政府却加强对专业银行的行政控制,更多地依靠行政手段来分配信贷[4]。政府的金融支持政策在取得体制内产出增长的结果时,也付出了巨大的代价:一方面造成了金融部门发展滞后,另一方面也形成了大量的金融风险,成为下一步金融改革政府不得不支付的改革成本[5]

1998年开始,国家取消了信贷规模管理,实行“计划指导、自求平衡、比例管理、间接调控”的新管理体制,但由于国有商业银行的企业化改革并不彻底,信贷配给仍然带有较强的行政化色彩。贷款给国有企业不仅符合政府支持国有经济发展的愿望,而且能够促进当地经济的发展、增加就业机会和保持社会稳定。因此,支持国有企业也就意味着扶助地方政府,可以增加银行家在地方政治市场中的交易筹码[6]。在这种情况下,银行体系的信贷资金配给表现出明显的国有企业倾向和数量配给偏好。由于国有银行实行垂直纵向管理,实际委托人是中央政府,国有银行的资产损失最终由国家或政府承担。而国有企业一般实行属地管理,名义委托人仍是国家,但由于企业的生存关系到地方经济的发展和社会稳定等,与地方利益的联系更加紧密,地方政府就成为国有企业的实际委托人。因此,银行与企业的博弈,在一定程度上演化成了中央与地方政府的博弈。[7]

分权改革过程中,伴随着国民财富的转移,以税收为支撑的中央和地方财政相对集中能力的下降,以民间储蓄能力为支撑的金融能力的迅速加强,使得地方政府在中央下放事权和财权后,为获取实现地方有效治理的资源支持,纷纷将注意力转到金融资源,尤其是银行体系的信贷资源的控制上来。地方政府对资源配置的控制表现在总是千方百计为支持当地企业争取资金。研究表明,银行的信贷与地方政府的支出和投资高度互补,而且我国金融机构的组织安排上的科层垂直管理也为地方政府干预地方金融机构提供了可能,地方政府逐步加强了对当地金融机构的控制,金融业扮演了“第二财政”的角色,中西部地区的金融抑制导致生产要素价格的扭曲尤为严重[8]

直到20世纪90年代中期,地方政府对国家银行体制改革一直采取抵制行为,这些抵制行为既发生在制度层面(比如国有专业银行的商业化),也发生在宏观经济层面(坚持继续把信贷计划作为稳定宏观经济的政策工具),宏观经济的不稳定主要是由地方政府的信贷周期造成的[9]1994年银行改革以后地方政府的影响力明显下降[10],但是,地方政府依然对辖区内的四大国有商业银行、股份制商业银行和地方性商业银行的分支机构有较大影响。近年来造成我国金融机构信贷投放过快、固定资产投资过热、经济运行通胀压力逐渐增大的一个重要原因是地方政府片面追求地方利益和短期利益而隐性干预金融资源配置的结果。

所谓隐性干预,指的是地方政府不直接以行政命令的形式指挥金融机构按其偏好发放贷款,而是仍然凭借强有力的行政权力和政治影响,通过规劝、诱导、诱使甚至施加压力的方式,间接影响辖区内金融机构的信贷决策和经营行为,以达到服务于本地企业和经济增长的目的[11]。地方政府对辖区内银行的业务进行不同形式的隐性金融干预,主要形式和手段有:要求辖区内的商业银行分支机构的领导参与地方的各种经济工作会议,施加压力影响银行经营决策,对国有商业银行进行“属地型干预”;以开展金融单位评比等为饵,对股份制商业银行进行“诱逼型干预”;大搞地方金融规划,对金融机构的发展提出目标要求;以银政合作为名,行金融干预之实[12];限制本地银行异地贷款,人为进行区域分割;直接行使“点贷”性的行政干预,对地方商业银行进行“控制型干预”;等等。

地方政府的隐性金融干预行为,实质上是地方与中央在宏观经济政策方面的非合作博弈,并由此影响到宏观经济政策的执行效果。在金融以“条”为主、地方以“块”为主的状态下,“条块分割”的矛盾自然导致在金融行为方面地方与中央存在非合作博弈,地方与地方间存在零和博弈,加上现存的产权制度结构所导致的投资风险约束软化,以及现存的政绩考核导向,使得地方政府把追逐金融资源的占有规模、推动地方经济与社会发展视为其首选的政策取向。由于存在着属地关系,在“条块博弈”中地方政府往往占优。通过“属地型”、“诱逼型”和“控制型”等干预方式,地方政府对商业银行往往具有事实上的控制权。而且,各个地区试图拥有更大的经济资源份额的企图,使得地方政府纷纷利用对商业银行事实上的控制权而增加投放于本地的信贷量,提高自己的投资支出,以扩大本地区对实际资源的控制权。[13]

这种横向政府间金融行为的博弈结果最终对整个国民经济的持续健康平稳发展产生影响,造成了严重的福利损失。一是地区间在对金融资源的争夺中,互相攀比经济增长指标引发非合作博弈,导致投资失控,投资失控又反过来带动信贷投放失控,从而造成资源浪费和通货膨胀压力加大,经济最后停留在高通货膨胀的稳态;二是地方政府不顾金融体系长期发展而追求短期效应的行为,极大危害了金融体系稳健和持续发展的能力,通过所谓的“倒逼机制”迫使央行改变政策走向。2002~2006年,我国金融机构各项贷款平均保持15%以上的增速,全社会固定资产投资增速迅速提高,2003年以来保持年均增长26%以上,直接导致了全社会煤、电、油、运和各种原材料供应的紧张,酿成了较大的通货膨胀压力。

    显而易见,在国家监管当局无力有效保障地方金融交易的信用质量的情况下,宏观经济运行隐含着较大的潜在风险。政府主导型金融制度必须进行适时收缩,以金融产权改革为突破点,逐步改变政府对经济活动的越位、错位行为,在此基础上稳步推进利率市场化进程[14]弱化政府对金融体系的影响,并不是否定政府的管理,而是在政府促进市场规则形成与政府替代市场规则之间进行选择。当政府从直接控制金融活动中退出时,必然会促进市场机制的建立;相反,当政府出于“自利”或“利他”的目的,认为不能放松对金融活动的干预时,就会形成市场对政府作用的惯性依赖。这种趋势的延续,就会使政府的影响力演化成权力机构的自我增强机制,从而阻碍市场机制的完善。[15]


[1] 周立、王子明:《中国各地区金融发展与经济增长实证分析:1978—2000》,载《金融研究》2002年第10期。

[2] 周业安马湘君赵坚毅:《政府行为、金融发展与经济增长》,载《河南社会科学》2007年第1期。

[3] 张杰:《渐进中的金融支持》,载《经济研究》1998年第10期。

[4] 钱颖一:《企业的治理结构改革和融资结构改革》,载《经济研究》1995年第1期。

[5] 何风隽:《政府主导型金融资源配置的有效性分析》,载《西安电子科技大学学报:社科版》2005年第2期。

[6] 在我国金融制度变迁中,出现了所谓的“政治银行家”。参见罗金生:《金融制度渐进变迁中的“政治银行家”》,载《经济社会体制比较》2002年第4期。

[7] 杨亦民、刘星:《我国金融体系的资源配置效率》,载《改革》2005年第7期。

[8] 沈能、何婷英:《财政分权视野的金融效率与区域经济增长》,载《改革》2006年第1期。

[9] 何梦笔,陈凌译:《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》,INTAS项目(编号96/0076)的研究成果,载《天则内部文稿系列》2001年第1期。

[10] 随着中央金融工委的设立,国有银行地方分支机构的领导人完全由上级任命,国有银行收缩业务、贷款权上收,地方政府对国有银行分支机构直接干预空间缩小。

[11] 王自力:《地方政府隐性金融干预行为及福利损失分析》,载《河南金融管理干部学院学报》2007年第2期。

[12] 这种干预主要体现在:要求向地方政府选定的项目或企业提供贷款或担保贷款,以获取地方经济增长;强令向已处于困境的企业提供贷款,以维护社会稳定或收取税金;要求地方银行兼并经营已处于困境的地方金融机构,以维护经济社会稳定;要求缴纳一定的政治“捐献”,以补充地方则政支出;强制性要求购买某些资产;拒绝其他银行如股份制银行的兼并要求;等等。参见辛子波、张日新:《地方政府干预地方银行行为分析》,载《财经问题研究》2001年第12期。

[13] 冯涛、乔笙:《通货膨胀中的地方政府金融行为分析》,载《财贸经济》2006年第2期。

[14] 博斌:《政府主导型金融制度边界收缩问题探析》,载《经济问题探索》2007年第5期。

[15] 杨亦民、刘星:《我国金融体系的资源配置效率》,载《改革》2005年第7期。

  评论这张
 
阅读(124)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017