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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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资源配置、政府竞争与经济增长  

2008-01-24 17:40:39|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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资源配置、政府竞争与经济增长

 

欧阳日辉

 

2008年1月24日

 

德国维藤大学经济系教授、维藤大学文化与经济体制比较研究所所长何梦笔(Dr. Carsten Herrmann-Pillath)以布雷顿(A. Breton1996[1]提出的竞争性政府competitive governments)概念为基础,并依据对俄罗斯和中国转型的经验研究,在《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》中提出了政府竞争[2]的理论框架。何梦笔认为,地方政府也有能力决定一地的经济增长表现,因为地方政府仍然掌握着要素,并影响着企业的行为。[3]

在这一理论分析范式中,政府竞争包括纵向和横向的竞争,任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况,同时,这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。同时,何梦笔注意到研究地方政府间竞争的学者提出了地方产权制度regional property rights of local governments),由中央确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键作用,以及中央-地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象,可以用来解释地方政府竞争的主要激励。政府竞争与市场竞争的最主要区别就是在于,与前者有关的激励结构更为复杂,因为政府竞争中的行为主体不是自主和独立产权所有者他们被嵌入于各种同时规定着其行为的制度环境之中,比如地方政府既处于政治选举的竞争环境中,又同时处于相互之间的横向竞争当中。类似于企业之间的竞争,政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间(后面简称辖区政府)为了提高自身的吸引力,就会围绕居民和资源相互竞争。何梦笔结合俄罗斯、中国等转型经济的发展经验,把布雷顿的思想进一步细化,给出了政府间竞争的具体构架和流程,如图4.1示。

 

4.1  政府竞争的基本框架

资料来源:何梦笔,陈凌译:《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》,INTAS项目(编号96/0076)的研究成果,载《天则内部文稿系列》2001年第1期。

 

现阶段中国已经出现许多准联邦制quasi-federalism)的特征。同级地方政府之间的横向竞争和上下级之间的纵向竞争,目标都是为了吸引实现所辖区域经济增长所需的生产要素,横向竞争表现为辖区政府通过技术和制度竞争等吸引生产要素来创造当地的财富,纵向竞争突出表现为财政转移支付、财权的分割以及政治权利的配置等交易。横向与纵向的政府竞争是彼此互相衔接的,其中一种竞争的结果将影响另一种竞争的结果。比如,某个地方政权在从中央争取资源的竞争中获得较大的利益,它就会在与同级其他地区的竞争中处于优势地位。

政府竞争的源泉来自选民和市场主体的压力,选民和市场主体需要公共品和某种政府政策资源,辖区政府为了满足这些需求,必须提供相应的技术和制度平台。对辖区政府来说,选民和市场主体既是其赖以存在的基础,又是其权力的来源。一方面,辖区政府的权力来自当地选民的意愿,受当地选民的制约,辖区政府的行为必须反映这些意愿;另一方面,一个地区或部门吸引的资源越多,政府可控的资源也就越多,相应的政治影响力以及现实的权力也就越大。因此,政府行为和当地选民的意愿在这种条件下达成一致:辖区政府通过技术和制度竞争等吸引生产要素来创造当地的财富。竞争的结果是,辖区政府获得所需的权力和利益,而当地居民和市场主体获得所需的非市场供给产品和服务。[4]

转型期中国地方政府竞争的积极作用已被许多学者公认,概况地说,地方政府竞争有利于制度创新、建立市场经济体制、推动改革开放的进程[5],有利于减轻政府竞争中存在的委托代理等问题,从而维护市场竞争,限制了预算软约束问题[6],因而对区域经济增长有促进作用[7]。但是,政府竞争作为市场竞争的替代是一种成本更高昂的替代降低资源配置效率。为了竞争,地方政府对地方市场加以保护从而割裂全国统一市场的做法虽然提高了本地企业的生存能力增加了地方财政收入有助于本地社会稳定等,但这种行政干预可能使整个国民经济运行受到扭曲无法实现社会资源的优化配置。而且即使对当地而言这种干预最终也不利于提高本地的资源配置效率所有这些“好效果”基本上都是短期的、局部的从长远的、全面的观点看问题这类做法得不偿失、弊大于利[8]陈抗等人(2002)的研究发现,分税制因为影响了对地方政府的激励从而改变了地方政府的行为,使政府援助之手变成了攫取之手[9]

对中国地方政府行为有较大影响的一个领域是各类开发区围绕招商引资展开的竞争。从经验数据角度看,开发区的实际状况对外界来说是极不透明的,但人们大致可以推测,各地政府通过同时运用税收优惠和土地优惠两个竞争参数来展开竞争。招商引资行为要“引得进,留得住,养得大”,政府间竞争一方面表现为地方政府招商引资的竞争;另一方面防止资本外流。许多地方政府把招商引资与绩效考核挂钩,招商引资已经成为政府工作的重中之重。据统计,20037月国务院有关部门对各类开发区清理整顿之前,全国各类各级开发区6866家,规划面积达到3.86万平方公里[10],超出全国现有城镇建成区3.15万平方公里的总面积。地方政府为什么热衷于开发区建设?主要原因就在于,财政分权强化了地方政府相对独立的主体利益,为了实现增加财政收入、就业机会等社会和经济目标,辖区间政府围绕制度、政策和公共物品与公共服务,积极为获得各种有形或无形的资源而展开竞争[11],开发区建设就是地方政府争夺资源的载体。

 

4.2  招商引资对地区经济增长的作用机制

资料来源:郭志鹏:《激励与约束:中国地方政府经济行为研究》,上海社会科学院博士论文2006年,第73页。

 

开发区招商引资对辖区内经济增长的作用是明显的,如图4.2所示。招商引资有利于经济增长,同时实现政府追求可支配财政收入最大化的目标和垄断租金最大化的目标。事实上,招商引资活动结果最大的赢家是地方政府,并且地方政府可以从中持续获利,地方政府通过招商引资扩大了财政收入源泉和权力支配的空间,所以,地方政府对招商引资乐此不疲。地方政府招商引资目标中,除了追求地方经济发展目标之外,又难免要混杂着政府官员的个人行政动机,如上级部门评价、地方政府政绩、个人升迁等。因此,地方政府引资总目标可表示为:

U=U1+U2=αK+β·fK                          4.1

其中:U为政府招商引资总目标;U1为个人行政目标,U2为经济发展目标;K为引资规模,fK)为投资的效益函数;α为行政目标对总目标的贡献系数,β为引资效益目标对总目标的贡献系数,αβ=1

事实上,我国目前的地方政府的引资竞争,各个地方政府为降低外商企业的商务成本经常陷入竞相采取各种优惠政策(降低税率、土地优惠)和提高公共服务水平的“两难”选择。过度的税收返还(财政补贴)[12]则使地方政府没有足够的财力进行基础设施和公益性设施的建设和维护[13],然而,“维持税率”则有可能导致投资企业的“用脚投票”。那么,为什么许多经济并不发达的地区在招商引资时还可以“慷慨”地进行财政让利、税收返还和降低土地使用成本呢?原因很简单,在存在地方政府隐性融资“预算软约束”,以及“本届借债下届还钱”的“届别机会主义”倾向下,“理性”的地方政府有足够的动力积累起更加庞大的政府债务[14]。地方政府可以利用土地的模糊产权和残缺产权大量征用土地进而降低土地使用成本,降低土地使用成本有可能产生“示范效应”,引致其他地方进一步降低土地成本,甚至敢突破政策和法律的底线,陷入“囚徒困境”。这就是说,在政府招商引资目标多元化情况下,地方政府不是把引资规模走在引资成本最小,经济效益最大化的水平上,而是单纯追求引资数量,其引资规模必然大于经济效益最大化的均衡规模,而且行政目标的权重越重α值越大,引资成本就越高,实际引资规模对经济效益最大化的均衡规模的偏离值也越大。因此,地方政府招商引资目标的多元化,往往导致比经济效益最大化更强烈的盲目引资扩张行为,实际上是以引资收益的牺牲为代价的[15]

    地方政府通过开发区建设攫取资源的做法,引起中央政府的高度重视,从20037月到200612按照清理整顿开发区的政策文件及由国家发改委、国土资源部、建设部制定并经国务院批准的《清理整顿开发区的审核原则和标准》(发改外资〔20051521号),国务院有关部门对各类开发区进行了清理整顿。在开发区规划审核阶段,有关部门运用土地政策参与宏观调控,依法按规划办事,坚持区别对待、有保有压原则,收紧地根,把住土地供应闸门,并将四个必须(必须符合规划、占用耕地必须实现占补平衡、必须足额支付征地补偿费、必须依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费)作为省级及省级以下开发区通过规划审核的必要条件。经过清理整顿,全国开发区数量由6866家减少到1568家,减少77.2%,规划面积由3.86万平方公里压缩到9949平方公里,减少74.0%。其中,国务院批准的国家级开发区222家(包括经济技术开发区49家、高新技术产业开发区53家、保税区15家、出口加工区58家、边境经济合作区14家、其他类型开发区33家),总面积2323.42平方公里;各省级人民政府批准的省级开发区1346家,核准面积7625.85平方公里。[16]


[1] Breton, Albert. 1996. Competitive Governments: An Economic Theory of Politic Finance. Cambridge University Press.

[2] 我们还可以将下列几个在已有文献中出现的类似概念都作为布雷顿一般理论的具体表现:例地域竞争Territorial competition)、宪制竞争Constitutional competition)或辖区竞争Competition among jurisdictions)。

[3] 何梦笔,陈凌译:《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》,INTAS项目(编号96/0076)的研究成果,载《天则内部文稿系列》2001年第1期。

[4] 周业安、冯兴元、赵坚毅:《地方政府竞争与市场秩序的重构》,载《中国社会科学》2004年第1期。

[5] 比如,杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,载《经济研究》1998年第1期;刘汉屏、刘锡田:《地方政府竞争:分权、公共物品与制度创新》,载《改革》2003年第6期。

[6] 比如,Qian, Yingyi and Barry R. Weingast. 1996. “China’s Transition to Markets: Market-Preserving Federalism, Chinese Style.” Policy Reform, (1):149-185; Qian, Yingyi and Gérard Roland. 1998. “Federalism and the Soft Budget Constraint.” The American Economic Review, 88(5): 1143-1162.

[7] 据统计,经过20多年的发展,2005年国家级经济技术开发区各项经济指标继续保持增长,在不到全国总面积万分之一的土地上,创造了占全国4.49%的地区生产总值(GDP8195.20亿元和7.85%的工业增加值5981.35亿元;高新技术产业快速发展,结构不断优化,期末高新企业数达到3205家,同比增长6.64%;实现工业总产值(现价)10860.90亿元,占全部工业总产值(现价)的46.46%;出口结构和外资利用水平不断提升,出口1137.97亿美元,占全国的14.03%,其中机电产品出口占72.44%,实际利用外资130.23亿美元,占全国的21.60%,累计吸收外商投资金额达到999.32亿美元,期末实有外商投资企业数达到19966家;投资环境不断优化,形成了人才、资金的集聚地,当年完成固定资产投资3473.70亿元,比上年增加了29.93%,共引进资金2250亿元,其中外资130亿美元,内资1178亿元,新设立企业20056家,从业总人数达到417.27万人。参见2006开发区发展报告》第一章,中国开发区信息网。

[8] 银温泉、才婉茹:《我国地方市场分割的成因和治理》,载《经济研究》2001年第6期。

[9] 陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬:《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》,载《经济学(季刊)》2002年第4期。

[10] 国家发改委有关负责人就开发区清理整顿答记者问》,国家发改委网站,2007430

[11] 中国农村人口在劳动力市场上是受歧视的,在总人口中占大部分,因此中国呈现出一种明显分割的劳动力市场;虽然中国最近时期出现了农村人口大量的迁移,但它们对政府竞争的影响极小,因为毫无疑问的是,农村人口的转移决策对地方政府在政府竞争层面上的服务供给来说是或多或少无关大局的。

[12] 税收优惠和财政补贴是各地政府为引资或防止企业外迁都普遍采取的经济行为,为了回避政策禁区,许多地方政府的普遍做法是,先是按照国家的规定,允许一般企业挂高新技术企业、校办企业、社会福利企业等招牌,对企业征收企业所得税,等到税款征收后,再根据原先的协议,以财政奖励或补贴的名义返还给企业。所谓的财政扶持或补贴已使许多地方早已突破“免二减三”的企业所得税和其他地税的优惠政策底线。

[13] 审计署对开发区税收政策进行调查,开发区实行二元税收政策,选取6个省区80个开发区的调查发现,2003年以来这些地区一共减免税123亿,很多特殊政策导致了除正常减免税以外,税收流失65个亿,开发区的本来意图可能是招商引资增加一些税收收入,但是实际上带来的损失很大。参见申剑丽:《6省区80开发区税收流失65亿》,载《新京报》200664

[14]李军杰:《经济开发区间竞争与中国改革开放的制度变迁》,载《山东经济》2004年第5期。

[15] 郭志鹏:《激励与约束:中国地方政府经济行为研究》,上海社会科学院博士论文2006年,第76页。

[16] 国家发改委有关负责人就开发区清理整顿答记者问》,国家发改委网站,20070430

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