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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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转型期政府的资源配置行为  

2008-01-23 09:23:10|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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转型期政府的资源配置行为

 

欧阳日辉

 

2008年1月23日

 

 

计划经济时期,政府在资源配置中的主导作用是政府的重要职能之一改革放权的结果在很大程度上把中央政府的经济社会发展责任分解到地方政府,在从中央到地方经济出现了所谓的“政绩合法性”[1],即地方政府只有发展经济、增加GDP,切实提高当地人民的社会福利,才能获得上级领导的赏识和地方人民的支持与认可,即使是新调入的地方领导也必须明确地宣称代表地方利益,努力发展地方经济,提高人民生活水平,才能获得认同。计划经济体制刚性也使政府的职能转型不可能一步到位,地方政府通过控制资源配置达到自身利益最大化就成为一种“共识”[2]

从理论上说,政府对经济进行管理或调节,必须在一定限度内,即受一定的约束,如果赋予政府过大的权力去干预或规制微观经济主体的经济活动,则会抑制经济的效率,而过度约束政府,又可能削弱其支持或增加市场运作的积极作用,这就是市场与政府的经济体制的根本性两难问题。[3] 经济转型期,发挥政府干预或调节经济的基本原则是,政府调节的目的是校正和弥补市场机制不能发挥作用的方面;政府调节的领域是宏观经济领域,而不是微观经济主体的经济运作;政府调节的方式是经济参数调节,而不是直接的行政干预。根据以上原则,政府调节的领域或范围应包括:(1)经济的总量均衡或结构均衡(微观经济与宏观经济的协调)。政府不是通过直接指令形式参与到微观经济主体活动中去,而是通过指导性的产业规划和经济参数对微观经济主体的投资决策进行引导和调节。(2)政府通过制定法律,提供市场经济运行的一个稳定的制度环境,防止市场经济自发力量最终破坏市场经济这种具有较高效率的资源配置方式。(3)政府通过微观经济政策工具校正负的外部性[4],通过行政措施(管制与指导)、经济措施(税收与补贴)、法律措施(制定规则),也可以根据科斯定理自愿协商交易产权,解决负的外部性。(4)政府运用财政收入的再分配、社会补贴、社会救济、工资税、财产税等及转移支付手段,建立社会保障体系,把贫富差距或收入分配不公限制在社会伦理规范能够接受的范围内,促进效率,兼顾公平。[5]

资源配置的最终目标是达到帕累托最优,实现社会福利的最大化和维持社会的可持续发展。经济转型实质上是两种体制与运行机制之间的转换,市场配置资源范围的扩大必然伴随着政府从大部分资源配置领域的退出,而且资源配置的指导作用将由政府让位于市场,政府将在市场发挥资源配置基础性作用的过程中,相应地寻找其本身的角色和定位。然而,转轨时期地方政府作为当地各种政策的制定者和强制执行者掌握着各种资源的配置方式尤其是在中央政府下放权利以后地方政府对其控制的资源拥有了更为完整的支配权利政府最大化自身利益的过程就是最大化政治利益与经济利益之和的过程而政府所能够采用的手段就是制定并执行各种政策来改变资源的配置方式政府官员在上任之前都对自己的职位有期望的政治利益和经济利益期望值取决于政府官员的偏好但是,在实际中,这些利益的实现承担着各种风险地方政府为了最大化自身的利益就必须尽量避免风险(如将资源更多的配置给国有企业可以减小政府获得政治利益的风险)地方政府当然会将更多的资源配置给使用效率高的经济组织这样对于地方财政税收甚至是官员们的灰色收入都会更可能实现[6]

转型期,作为政府区域层次结构的有机组成部分,地方政府无论是单纯作为中央政府的派出和代表机构,还是作为具有相对行为权力的实体,都不再是亚当·斯密的“守夜人”,而是具有公共性和强制性特征的政治经济利益体。地方政府的强制特征除了立法权、司法权和行政权三项“超经济的强制”外,还表现为具有“经济性强制”的力量——地方政府拥有的财权和事权。这种“超经济的强制”的政治权力和“经济性强制”的经济权力取决于地方与中央博弈的结果以及自身经济社会发展的实力。这样,地方政府拥有两种不同类型的权力:一是政治权力,即利用国家政权的力量通过税收、工商、公安、市场监管等手段保证地方公共开支、维护正常市场秩序,并可通过行政立法、司法的手段以保证其公正、公开、公平性;二是财产权力,即依靠自身拥有的财产权获取相应的收益。如地方国有独资企业、控股企业、参股企业等都是这种财产权的有效组织形式,但无论是地方征税的权力抑或是地方国有企业的产权,毕竟派生于所拥有的国家权力,因而最终都可归结为“超经济的强制”。[7]

与中央政府理性的以全社会公共福利最大化相比,地方官员或地方政府在某种程度上正成为以成本—收益分析为导向、追求自身利益最大化的“经济人”。转型期中国政府在资源配置中的“缺位”、“越位”和“不到位”同时并存,但最主要的还是“越位”问题,政府在经济生活中干预市场的范围和力度过大介入了本应由市场调节的领域和从事了企业的微观经济活动。主要表现出以下几方面问题:1人为造成市场分割和重复建设。政府主导型经济造成条块分割市场要素无法合理流动和有效配置各地重复建设、重复引进、资源浪费、效益低下。(2政企分开不能到位。政府在履行市场监管职能的同时又总是千方百计地帮助国有企业甚至以加强宏观调控、防止重复建设等名义亲自出手为国企清理竞争对手,导致经济资源就不可能得到有效率的配置。(3政府管制和审批权力仍然过大。政府习惯于用政府管制和政府审批替代市场功能,审批事项过多、范围太广、环节过多、周期过长、随意设立审批事项、程序不规范、责任不明确,以及重审批、轻监管,重权力、轻责任的现象比较严重。(4政府掌握大量资源。政府目前掌握着社会剩余产品总价值的87.5%[8],仍然主导资源配置。政府对银行信贷发放实际上仍然有很大的影响力,还通过价格管制,包括存贷款利率、汇率、股市的市盈率等间接进行资金配置。

经过二十多年的改革,大部分一般性消费商品和服务均已经市场化,由于土地、资金、劳动力等要素资源配置牵涉到经济体制核心部门的现实利益,要素价格市场化程度相当滞后,政府仍然作为要素资源的配置主体,要素价格受到严重的人为扭曲。要素(土地、资本和劳动力等)市场化改革的滞后是宏观经济波动的隐患和潜在风险。地方政府经常无视中央的规定非法汲取和配置资源,按照自身的短期利益去发展经济,导致一些产业投资过度、产业结构失调,成为引发宏观经济波动的重要隐患。比如,尽管中央政府努力全面推行土地出让招拍挂制度,但是,由于地方政府垄断土地资源、滥用土地资源的配置权力,与开发商、金融机构、游资、媒体和研究机构等利益主体合谋与中央政府进行博弈[9],所以,宏观调控效果往往不尽如人意。

    综上所述,三大要素(土地、劳动力、资本)的配置仍由政府主导,中国经济要素配置的市场化程度还很低。资源配置的政府行为是由政府官员和政府部门的个体行为构成的。政府官员在进行个体行为选择时,一般面临着三种制约,两种是外在的,包括制度约束和能力约束;一种是内在的,即政府官员利己动机的约束。在这三种约束下,地方政府一方面在中国的“局部创新”和“优先发展”战略中发挥了积极的作用,从而推动了中国的经济转型和发展;另一方面,地方政府和官员不一定能够达到资源的最优配置,还会为追求自身利益最大化故意对资源配置产生扭曲。所以,在政府配置资源的过程中,尽管促进了中国经济的持续增长,也往往缺乏监督和约束机制,导致配置效率低下,资源浪费严重。


[1] 袁刚:《1978年以来我国政绩合法性基础探析》,载《云南行政学院学报2004年第4期。

[2] 地方政府作为追求自身利益最大化的政治经济实体,他们的利益不仅包含经济利益(经济增长速度、税收收入、就业率等),同时还包含政治利益(上级政府的满意度、辖区内居民的满意度、社会稳定等)。

[3] 〔美〕阿瑟·奥肯,王奔洲等译:《平等与效率》,华夏出版社1999年版,第55页。

[4] 外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的非市场性附带影响,或说当事人的私人成本小于社会成本。负的外部性影响或作用并不能通过市场价格机制反映出来,这种非市场性的附带影响使市场机制不能有效地配置资源,如经济发展过程中对于资源、生态、环境破坏所带来的负外部性。

[5] 邹东涛、席涛:《制度变迁中个人、企业和政府行为主体的经济分析》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)2002年第2期。

[6] 肖黎:《转轨时期地方政府配置资源的行为分析》,载《改革》2004年第4期。

[7] 毛传新:《转轨中的地方政府行为主体:一种分析框架》,载《上海经济研究》2001年第12期。

[8] 基尼系数目前已0.45  发改委专家详解贫富差距》,载《第一财经日报》20051011

[9] 房地产博弈中,非常多的利益或非利益主体卷入了这场利益博弈,包括房地产商、地方政府、国内炒房客、国外投资人、国内普通投资者、购房自住者、潜在购房者、已有住房者、中央政府、金融机构、有不同利益背景或无利益背景的学者等。参见孙立平:《中国进入利益博弈时代》,载《经济研究参考》2005年第68期。

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