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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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隐性融资对宏观调控绩效的影响  

2008-01-21 10:54:08|  分类: 政府与市场 |  标签: |举报 |字号 订阅

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隐性融资对宏观调控绩效的影响

 

欧阳日辉

 

2008年1月21日

 

地方政府的大量借款是预算软约束的另一个表现,已经成为我国巨大的潜在的财政风险。法律规定地方政府没有公债发行权(浦东是个例外),但是实际上大量的地方隐性“公债”仍然存在,并引发债务危机。许多地方为了完成上级的指标或者政绩的需要往往举借超过自身偿债能力的巨款。据调查,仅乡村债务1999年大约为3000亿~6000亿,2004年急剧上升到6000亿~10000亿,平均每个乡镇负债高达1200~2000万元[1]。有学者在安徽省滁州市f县的调查发现,该县通过政府担保或者直接借款的累计债务1999年达到9000多万元,而其实际年财政收入还不足4000万元,政府财政实际上已经破产,这种情况具有普遍性[2]1999年上半年,湖南省财政厅、农办对全省乡镇的负债状况的调查表明:全省2000多个乡镇,负债面高达88.2%。全省乡镇共负债85.4亿元。平均每个乡镇负债363万元,负债最高的乡镇达到5111万元,为十几年财政收入的总和。个别乡镇甚至在1999年就吃完了2003年的预算。[3]城市财政的负债状况也不容乐观,以广东国际信托投资公司的破产(1998)为代表,全国各地政府兴办的大大小小几千家地方信托投资公司实际都已陷入破产的境地。由于资料缺乏,我们无法得出一个完整的统计量,甚至弄不清一个省、一个市或一个县的债务到底有多少。至于全国地方政府或有负债规模到底多大,更是无法说清。[4]

地方政府债务是指各级地方政府部门及其所有或控制的机构、企业和其他组织,承担的法定或是推定的支付义务。地方债务的形成有多方面的原因,政府预算软约束是一个重要的因素,地方政府普遍形成了“预算内保吃饭,预算外搞建设”的思维模式。通过20多年的改革,形成了一个有效的激励机制,各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业(包括金融企业)、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰,由此形成了一种以“逐利”为动力的竞争局面。分税制之后,地方政府实际上具有很大的财政自主权。没有税权,但地方可以“自赋”收费权;没有发债权(《预算法》明确禁止地方政府自行举债或提供担保),但可以借债;缺少发言权,但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。由于缺乏预算约束地方政府产生了大量的“准财政”活动,其引发的后果不只是预算外资金的泛滥,削弱了健全的财政基础,增大了财政的脆弱性,而且,给政府带来大量债务,形成了“风险大锅饭”现象。[5]

地方官员在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下,要么是通过收费,要么采取了各种变通方式举债融资。在地方政府举债和担保不合法的前提下,各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司。主要有两类:一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司,实行收支两条线的资金管理体制,融资由财政担保,偿债依赖财政。另一类为政府控股的经营性公司,有一定的经营收入,但收入来源以财政拨款为主。这种投资公司使地方政府在某种意义上突破裁判员的身份限制,直接成为参与市场博弈的逐利主体[6]

从法律上讲,目前我国地方政府的多数债务担保都是无效担保。但在实践中,明保或暗保行为比比皆是。地方财政的主要担保品是未来一定期限内的地方财政收入。一届政府任期3~5年,而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上,在没有法定的政府负债额度[7]的情况下,这种偿还责任对举债者(地方官员)来说是标准软约束,它不但会导致地方政府债务风险的无限膨胀,还有可能触发严重的金融危机。这种偿债软约束也正是由各级地方政府主导的投资扩张屡禁不止的强劲动力之一。由于没有规范的制度安排统计地方政府的举债数量,几乎所有地方政府举债都是多头进行。有的是政府直接运作,有的是通过财政、计委(发改委)等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资机构运作,更有甚者是由政府为国有企业集资和借债出面担保。多元化举债规模失控,地方政府的隐性债务就会急剧膨胀。[8]

地方政府过多举债削弱了中央政府运用财政和货币政策稳定经济的能力。地方政府债务主要表现形式为命令或指导地方金融机构借款形成的地方政府负债。地方经济主管部门提出投资计划,并获得上级或地方发改委的批准,要求地方银行或国有银行分支机构给予投资信贷时(地方政府直接和或有负债的重要来源),银行往往予以满足或部分满足。地方政府实际进行的超出其财政支付能力的那部分投资,主要是由银行贷款保证。地方金融机构可能在地方政府的政策干预下,不断为某些地方企业提供资金。我国的各大国有商业银行虽直属于中央政府但分散在各地的分支机构的经营业绩则取决于所在地区的经济发展状况这些分支机构同样关心所在地区的经济发展。银行与地方政府利益的一致性使地方政府能够有效地通过“劝说”的办法帮助企业解决贷款问题。这就为企业投资扩张带来了源源不断的资金[9]

   地方政府隐性融资类似于夺取中央政府的货币发行权,攫取国有银行的“金融租金”,影响中央政府灵活运用货币政策调控宏观经济的政策。从法律上讲,我国地方政府并不拥有货币发行权,地方政府以举债或变相举债的方式,取得了对地方金融机构的实际控制权,不仅能改变货币乘数的大小,也可调整流通中的基础货币流通量,影响着整个社会的货币供给,分享了中央政府的部分货币发行权。除了与中央政府争夺货币资源外,地方政府之间也会展开争夺货币资源的竞争,最终结果是所有的地方政府都会理性选择超额负债,导致流通中货币供给量成倍增加,使得中央政府实施货币政策调节经济的效果发生偏差:在中央政府实施扩张型货币政策时,进一步放大货币政策的扩张力度,加大发生通货膨胀的风险;相反,在中央政府实施紧缩型货币政策时,将阻碍货币政策收缩力度,使得政策达不到预期效果[10]


[1] 王红茹:《如何走出乡镇财政困难》,载《中国经济周刊》2006年第13期。

[2] 姚洋、杨雷:《制度供给失衡和中国财政分权的后果》,载《战略与管理》2003年第3期。

[3] 楚国良:《乡镇政府的财政“黑洞”》,载《改革内参》2002年第5期,第16页。

[4] 赵志耘、张德勇:《地方政府或有负债问题研究》,载刘溶沧、赵志耘主编:《中国财政理论前沿III》,社会科学文献出版社2003年版,第291~293页。

[5] 刘尚希:《中国财政风险的制度特征:风险大锅饭,载《管理世界》2004年第5期。

[6] 李军杰:《经济转型中的地方政府经济行为变异分析》,载《中国工业经济》2005年第1期。

[7] 比如,债务依存度、公债负债率、公债偿债率和地方居民应债率。债务依存度,即债务占财政支出比重。公债负债率,即国债余额占GDP比重。公债偿债率,即当期公债收入有多少用于偿债。居民应债率,即公债余额占居民存款的比重。

[8]李军杰:《经济转型中的地方政府经济行为变异分析》,载《中国工业经济》2005年第1期。

[9] 北京大学中国经济研究中心宏观组:《产权约束、投资低效与通货紧缩》,载《经济研究》2004年第9期。

[10]冯静、彭月兰:《我国地方政府债务对货币政策的影响》,载《生产力研究》2006年第3期。

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