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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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财政分权体制下的固定资产投资  

2008-01-18 20:33:43|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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财政分权体制下的固定资产投资


欧阳日辉


2008年1月18日


在计划经济时期,我国政府承担了大量的直接投资项目,这为我国建立社会主义经济体系起了关键性的作用。改革开放以来,政府仍然在社会投资、尤其是竞争性领域中占据主要地位。从表3.2中可以看出,政府投资的行业分布主要集中在基础性投资和竞争性领域,基础设施的投资呈增长趋势,2002年占全部政府投资的47.76%。政府在竞争性领域的投资有所下降,2002年仍然占到了整个投资的36.7%,远远大于政府公益性投资(15.99%)。这表明我国政府的性质是一个强力的经济建设型政府。

3.2  政府投资的行业分布(%















































































































































投资分布



1991~95



1996



1997



1998



2002



政府投资总额



37651.66


亿元(为100



12056.24


亿元(为100



13091.72


亿元(为100



15369.30


亿元(为100



18877.35


亿元(为100



公益性投资



8.54



10.49



11.57



11.94



15.99



  1.卫生、体育和社会福利业



0.96



1.03



1.14



1.23



1.86



  2.教育、文化艺术及广播电影电视事业



2.97



3.61



4.08



4.02



5.95



  3.科学研究和综合技术服务业



0.65



0.58



0.54



0.50



0.8



  4.国家机关、政党机关和社会团体



3.98



5.27



5.80



6.18



7.38



基础性投资



31.62



38.38



41.53



47.52



47.76



  1.农、林、牧、渔业



0.90



1.06



1.30



1.56



2.99



  2.电力、煤气及水的生产和供应业



11.02



12.33



13.30



12.01



12.3



  3.地质勘查业、水利管理业



1.46



1.98



2.28



3.00



3.9



  4.交通运输、仓储及邮电通信业



18.24



23.01



24.65



31.00



28.57



竞争性行业



59.83



51.13



46.91



40.54



36.7



  1.工业



33.91



28.24



24.57



18.61



12.89



  2.建筑业



1.38



1.81



1.53



1.12



1.44



  3.批发和零售贸易、餐饮业



2.82



1.91



1.61



1.49



1.17



  4.房地产业



14.42



11.71



10.47



9.70



7.31



  5.金融、保险业



0.92



1.10



1.09



0.89



0.38



  6.社会服务业



4.54



4.94



6.10



7.50



12.38



  7.其他行业



1.84



1.42



1.53



1.25



1.13



资料来源:根据曾培炎主编:《中国投资建设50年》,中国计划出版社1999年版;国家统计局:《2003年中国固定资产投资年鉴》,中国统计出版社2004年版,中的数据整理。转引自匡贤明:《政府利益与政府转型》,http://hxtc.china.cn/chinese/OP-c/698052.htm


 


改革开放以来,中国经济增长的动力始终以投资推动为主,固定资产投资增长一直是我国经济快速增长的主要拉动力。80年代初到现在,我国出现了四次经济周期,在每一次周期的波峰前后一个时期,都伴随着固定资产投资的过高增长,如图3.8所示。从历史数据看,改革以来,中国固定资产投资资金来源结构发生了很大变化,趋势变化也很明显。(1)预算内投资比重下降。90年代以来,预算内投资比重下降较多,1981年占全部投资的28.1%1996年仅占2.7%2002年达7%。(2)银行贷款在固定资产投资中占有重要位置。改革以来,国内贷款占全部资金来源的比重逐年上升,到1992年曾经达到27.4%,但随后又逐年下降,到2002年比重在20%上下波动。(3)利用外资的比重上升。随着对外开放不断深入,中国利用外资的规模迅速扩大,“八五”时期利用外资占全社会投资比重分别上升了3.8个和2.3个百分点,1996年比重为11.7%,随后逐年下降,到2002年为4.6%。(4)自筹投资增长加快。1981年自筹投资占全部投资的比重为55.4%1988年以后占比一直在60%以上,2001年上升为69.6%[1]


 



3.8  1981~2006GDP指数与全社会固定资产投资指数


 


近年来,固定资产投资增长过快,2003~2006年分别增长27.7%26.6%26%24%(如图3.9所示),加剧了煤电油运供求矛盾,影响了经济结构的调整优化,加大了通货膨胀压力,增大了经济运行的潜在风险。为降低局部经济过热,中央政府采取了信贷土地闸门为核心的宏观调控政策。到2006年,宏观调控取得了一定效果,固定资产投资增长速度降为24%。固定资产投资增长过快已经成为当前宏观经济最为关键的问题,未来一段时期宏观经济政策的核心内容是调控投资过快增长。


 



资料来源:国家统计局:《2006年中国国民经济和社会发展统计公报》。


3.9  2002~2006年固定资产投资及其增长速度


 


我国现行投融资体制本质上是以政府为主体的,在相对“软化”的产权制度环境下,地方政府的内在投资冲动在主观上为固定资产投资高速增长提供了基本动力。从2003年局部经济过热开始,地方政府就在固定资产的高速增长中发挥着主导作用。2004年,国有及国有控股固定资产投资增长速度为14.5%,国有及国有控股固定资产投资占全社会固定资产投资比重为57.5%2005年,该增长速度为17.5%,占全社会固定资产投资比重为53.3%2006国有及国有控股单位投资45212亿元,比上年增长16.9%占全社会固定资产投资比重为41.15%。如果把各年固定资产投资按照中央项目和地方项目进行区分,那么,近几年地方项目的固定资产投资规模占全社会固定资产规模的比重均在80%以上,而中央项目固定资产投资规模所占比重均在20%以下。


地方政府之所以成为现阶段固定资产投资增长乃至经济增长的主导力量,原因有:(1)现行的考核体系、财税体制等决定了地方政府必然利用预算软约束、信息不对称等,通过强烈的固定资产投资冲动,一方面实现地方GDP的高速增长,为自己创造良好的政绩。根据对我国90年代初相关数据的研究,政府投资每增长1%,应当能使GDP增长达到0.8%左右。另一方面,也为增加地方收入、创造地方就业机会、实现地方社会稳定等提供物质基础。(2)相对于弱小的民营经济等厂商基础,地方政府具有持续调动大规模资本的手段和能力,而这恰恰是满足发展具有建设周期长、资本规模大等特征的重化工业所必需的,因此,从地方政府的视角看,由其在发展重化工业中充分发挥主导性作用具有强烈的现实可行性。(3)地方政府主导性的充分发挥,能够使所辖地区在激烈的市场竞争中以最快的速度占领有利的重化工业领域,从而为所辖地区经济繁荣奠定基础。[2]4地方的投资加剧,很大程度上来自“银政合作”(银行与地方政府结合)。除了地方的投资热情外,商业银行过度的放贷热情,推动了货币信贷的过快增长。


在重化工业自身特征[3]和地方政府内在投资冲动的作用下,造成现有宏观调控政策的低效性的直接原因是,地方政府具有强大的以非市场经济行为手段来应付中央宏观调控政策的内在激励和能力,即使对于那些行政性强制调控措施,亦为如此。从而,当前固定资产投资的调控必将陷入两难困境。


困境一:如果不对地方政府现行考核体制进行改革,那么宏观调控政策可能将长期保持一种低效状态[4]


宏观调控是在既定体制下的短期市场经济行为,宏观调控政策则是这种短期行为的外在表现。在宏观调控过程中,尽管体制改革不属于宏观调控范畴,但它对宏观调控的有效性有着至关重要的作用。本轮经济周期中,虽然人们认识到了地方政府成为搅动这场持续三年的固定资产投资的主体,也逐步意识到了现存考核体制对固定资产投资增长的影响,然而,关于宏观调控政策的选择,还是置于不改变地方政府现行考核体制的基本框架内,并且,地方政府作为市场经济运行中的一个逐利主体,已经在人们的潜在意识中得到认可。


实际上,对于上述状况所构成的宏观调控政策有效性发挥的重大障碍,三年来一直占据全社会固定资产投资半壁江山的国有及国有控股固定资产投资的高速增长已经提供了强有力的证据。基于此,如果不改变现有考核体制,地方政府将继续维持其采用非市场经济手段来应付中央政府宏观调控政策的内在激励和能力,继续以重要逐利主体的面目出现在市场竞争中,未来时期有关固定资产增长过快的宏观调控政策将依然不会有效,我们将面临更为严重的产能过剩乃至经济衰退的威胁。


困境二:如果彻底改革地方政府现行考核体制,使其退出竞争性固定资产投资领域,回归其公共产品和公共服务的提供者角色,那么其他厂商主体在短期内很难填补空缺,可能造成经济增长的大幅滑坡。


    既然地方政府的行为往往阻碍宏观调控政策贯彻执行,那么,符合逻辑的改革思路就是改革其现行考核体制,使地方政府退出竞争性固定资产投资领域。然而,这一符合逻辑的改革思路并不具有现实可行性。这是因为在短期内,地方政府退出后的领域,其他厂商主体无法迅速跟进来加以弥补,从而形成重化工业领域大面积固定资产投资真空地带,进而造成经济增长的大幅滑坡:(1)假设一,地方政府退出后的投资领域由具有规范现代企业制度特征的国有企业来跟进。由于现阶段国有企业改革的不彻底性和国有资产管理体制的滞后,从行为特征看,即使是那些具有规范现代企业制度特征的国有企业,也并未成为真正意义上的市场经济主体,即它们接受宏观调控的行为和地方政府非常相似。这就意味着宏观调控政策可能同样出现低效状态,固定资产投资增长过快同样无法得到根本性遏制。(2)假设二,地方政府退出后的投资领域由民营经济来跟进。一则,尽管改革开放以来民营经济得到了巨大发展,但总体而言,目前它还不具备跟进投资所需要的资本规模、管理水平、人才等方面的力量;二则,民营经济大规模跟进投资私有化嫌疑,不易为人们所接受。(3)假设三,地方政府退出后的投资领域由具有规范现代企业制度特征的国有企业和民营经济共同跟进。该假设不仅具有前两个假设的缺陷,而且在投资跟进领域的划分上存在着难题。[5]






[1] 国家统计局:《中国统计年鉴(2003)》,中国统计出版社2003年版,第187页。




[2] 本部分参考李江涛:《固定资产投资增长调控的两难困境——产能过剩治理的基点》,载《中国经济时报》2006828




[3] 在重化工业化时期,产业发展诸多特征的变化导致了经济增长过程中的特征差异。表现在:(1)重化工业的发展使得社会生产的迂回化程度提高,从起初的原材料生产环节到各个最终产品生产环节之间,插入了越来越多的中间产品。生产链条的变长,使固定资产投资对经济增长的作用日益显得重要。(2)重化工业的建设周期长、资本规模大等特征,对固定资产投资增长的持续性提出了较高的要求,即固定资产投资一旦高速启动,就会在较长时期内保持这种高速增长趋势。由上,固定资产投资重要性的增大及其持续性的内在要求,必然造成本轮经济周期中固定资产高速增长的难以抑制性。




[4] 李江涛:《固定资产投资增长调控的两难困境——产能过剩理的基点》,载《中国经济时报》2006828




[5] 李江涛:《固定资产投资增长调控的两难困境——产能过剩理的基点》,载《中国经济时报》2006828


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