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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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利益集团博弈与经济制度变迁  

2008-01-01 20:56:56|  分类: 新制度经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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利益集团博弈与经济制度变迁


欧阳日辉


2008年1月1日


传统政治学主流的学说,一般都更多地强调政府组织和政府官员实现公共利益方面的功能,很少探究官员以职位为手段追求个人私利的现象及后果。公共选择理借用理性经济人假设分析政府组织和官僚行为,开辟了崭新的研究政府的新视角,可将微观上的官僚个人追求私利行为与宏观上的政府弊端结合起来。尽管用理性、功利概念研究政府官员行为并非始于公共选择学派,但它却是最鲜明、最系统、最深入地将这一行为假设贯穿其理论始终的学派。其著名的结论国家不过是其组成成员实现偏好的工具[1]直接冲击了传统政治学有关国家是公共利守护人流行观念,在学界引起极大反响和关注。公共选择理论对政府弊端的分析,如俘获假说、选择性效率等,较传统理论的分析更现实。


罗伯特·萨利伯里(Robert H. Salibury1969)提出的政治企业家理论,把利益集团比做企业,集团组织者视作政治企业家。一方面,这种政治企业家投资成立集团,愿意为集体行动负担必要的成本;另一方面,他们提供服务并对其定价,吸引成员参加,期望从集体行动中获得利润和利益。萨利伯里强调这种政治企业家在集团形成和集团有效行动方面的重要性,强调政治企业家在集体行动中战胜其单个成员“逃票乘车”问题的能力。萨利伯里把集团利益分为三类:物质利益(material benefits),归属利益(solidary benefits),观念利益(expressive benefits)。组织者与成员都追求利益,利益集团形成正是两者间的一种互利交换。在萨利伯里看来,政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者,是因为政治企业家不但可以从集体行动中获得物质利益,而且可以从集体行动过程中获得非物质利益。政治企业家既可以向其成员收费和征收其他资源,也可以通过集团的有效行动从政府那里获得利益,还可以通过组织集团行动获得成就感、名声和荣誉等非物质利益。[2]


目前,利益集团政治的委托—代理理论是利益集团理论中最前沿的发展方向之一。将官僚或是各行业的官僚管理者当成利益集团或潜在的利益集团来看待,曾隐约地出现于对传统中央计划经济的批判性分析之中。官僚利益集团本身还可以进一步地区分为行业(或部门、或“条条”)利益集团和地区(或“块块”)利益集团。把官僚及其集体行动纳入利益集团理论加以讨论,尤其是对那些曾经或目前仍旧是“政企”或“官商”不分的、或市场发育程度极低的国家及地区而言,恐怕是一种十分有益的分析视角[3]


20世纪80年代,公共选择学派的一些学者探求从新的视角分析官僚机构问题。麦克卡宾斯、诺尔和温格斯特(Mathew D. McCubbinsRoger G. Noll and Barry R. Weingast19871992)在80年代后期共同发表了两篇著名文章[4],他们借用经济学中的委托代理理论透视民选政治家与官僚之间关系,用代理人的地位优势解说官僚自主权的生成。他们认为政治家和官僚实际组成了公共物品生产和消费的委托代理关系,政治家代表公民成为公共物品生产的委托方,决定公共物品的需求量;而官僚则接受政治家的委托,直接代理生产公共物品,无权决定生产的规模和利润水平。根据委托代理理论,委托代理双方的权利和义务由双方达成的契约加以规定。这一契约在民选政治家与官僚之间体现为议会立法和行政领导的指令。委托方明确表明自己的利益需求,并承诺代理方实现目标后的报偿方式。代理方除了忠实贯彻执行委托方意愿外别无他求,除非委托方授予其一定的自由裁量权,否则其行动完全受委托方的意志支配。但在现实中,这一委托代理关系已被扭曲,即作为代理人的官僚机构已很大程度上脱离了委托人的控制,根据自我利益需要而自行其事,他们将这种政治家对官僚失控的状况称为官僚机构的代理松弛agency slack)。


美国传统政治学对官僚制的研究,如多元主义、精英主义、集团理论等理论,大多支持权力铁三角的结论,即一般认为,公共政策过程已被国会委员会、官僚机构和利益集团三方组成的权力铁三角全左右了,其他政治主体(政党,普通议员,总统等)实际上在很大程度上完全受制于这三种势力。这一结论隐含着在公共决策过程中官僚控制政治家的状况。根据委托代理关系理论,委托代理双方对生产信息的占有也是不平衡的,代理人由于直接从事具体生产,垄断了相应的生产信息,他可以向委托人虚报生产成本,委托人一般缺乏有效手段控制代理人自行其事的状况。因此,政治家与官僚组成的委托代理关系也逃避不了这样必然的结局,即官僚凭借其信息优势而架空了政治家对其的控制。[5]


公共代理人common agency模型将政府作为公共代理人,而影响政府决策的有数个利益集团special interest group。这些利益集团相当于多个委托人multiple principals。不同利益集团之间常常会有不同的政策偏好和利益冲突。每一个利益集团都同时向政府递交一份政治献金的计划表,承诺在不同政策组合下给予政府的献金数量。当然,最符合该集团利益的政策组合则对应最多的献金以诱使政府采纳他们最偏好的政策。然后政府根据收集上来的政治献金计划表,选择一个最大化其目标函数的政策组合,该目标函数通常不仅包括得到的总献金收入,还包括其他独立的政治目标,比如社会福利。这种模型本质上属于菜单拍卖menu auction)。[6]虽然这个模型在现有文献中主要应用于像美国这样的发达民主社会,但是笔者认为,这个模型框架也比较适用于像中国这种具有强势政府的威权的发展中国家,因为不需要考虑选举问题。而政治献金计划表可以理解为利益集团与政府之间各种隐性或者显性的讨价还价。


笔者认为,利益集团是在政治经济生活中,一些有着某种共同利益要求的社会成员,为了实现共同的目标或取得共同的利益,组织起来的正式的或非正式的政治组织、经济组织或社会组织。根据这个定义,所谓利益集团必须具备三个条件:形成了一个组织形态;集团成员具有共同的利益、目标或价值认同;为了共同的利益或目标,集团成员必须有组织地通过某种方式介入政治过程,影响公共政策的制定。所以,利益集团既可以是共同利益的简单组合体,也可以是通过各种途径影响公共政策来实现集团利益的经济和社会组织,还可以是直接参与政策制定和执行的政府组织。


任何一个国家都存在着大大小小、各色各样的利益集团,大多数政治学家和经济学家对利益集团的活动持批评态度。例如,美国一些政治学家就注意到了美国有组织集团的倾向性以及这些利益集团在美国的政治和社会中的作用,美国宪政学家詹姆斯·麦迪逊James Madison认为:“为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民,不管他们占全部公民的多数或少数,而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。”[7] 奥尔森以集体行动的内在矛盾和固有逻辑为基础,以分析利益集团的影响及其作用机理为主线,认为经济增长和社会发展的根源取决于利益集团的形成和发展,并对战后很多国家的兴衰做出了解释。奥尔森在《国家兴衰探源》中提出了九条推论,用大量的篇幅论证了像行会、工会、卡特尔以及议会院外活动集团等特殊利益集团的活动阻碍了经济增长,因为这些利益集团具有排他性,利益集团的活动会阻碍技术进步、资源流动与合理配置,扩大制止分歧,提高社会交易成本、延缓经济决策,损害社会经济效率,还应对20世纪70年代以来出现的“滞胀、失业和经济周期”负责[8]。奥尔森的结论是,为了经济社会的发展,国家必须限制利益集团。


制度是社会博弈的规则和利益集团博弈的结果,利益集团是社会博弈的角色和制度变迁的主导力量。新制度经济学派将利益集团作为制度演进过程中研究的一个基本单元,诺思(Douglass C. North)等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响过程,认为制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关[9]。利益集团的形成和发展也有一个过程,当其是针对原有的利益集团,旨在打破既有的利益格局而开始形成时,也许在客观上会采取某些有利于经济增长的行为和活动。特别是处于向市场经济转型的国家或者在一个市场不甚发达的经济中,某些新兴利益集团的出现和活动(如积极参与有助于市场化改革的法律制定)有利于市场制度的发育[10]


    制度变迁方式的选择关键要受制于一个社会的利益集团之间的权力结构和社会的偏好结构,新的制度安排的形成取决于不同利益集团之间的妥协[11],制度变迁的方向和路径是由社会中处于强势地位的利益集团决定的,强势利益集团表现在他们所控制的资源(包括经济资源、政治资源、文化资源、组织资源等)。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向,主要是通过一定的方式获取国家政权的支持:或者通过赎买,或者通过强制[12]如果在新体制的基本框架和制度规范建立之后,仍然无法达成社会共识,各种社会势力和利益集团继续处于不断的冲突和动荡之中,人们就不能从改革中获益,而改革的摩擦成本会继续加大实施成本也会增大,甚至会造成新的严重的冲突和对抗[13]






[1] Friedrich, Carl J. 1946. Constitutional Government and Democracy. Boston: Ginn, p.4.


[2] Salisbury, Robert H. 1969. “An Exchange Theory of Interest Groups.” Midwest Journal of Political Science, 8(1):1-32.


[3] 张宇燕:《利益集团与制度非中性》,载《改革》1994年第2期。


[4] McCubbins, Mathew D., Roger G. Noll, and Barry R. Weingast. 1987, “Administrative Procedures as instruments of Political Control.” Journal of Law, Economics, Organizations, 3(2):243-247; 1992. “Positive Cannons: The Role of Legislative Bargains in Statutory Interpretation.” Georgetown Law Journal, (80):705-742.


[5] 袁瑞军:《官僚自主性及其矫治——公共选择学派有关论点评介》,载《经济社会体制比较》1999年第6期。


[6] 这方面的系统性介绍和讨论,特别是关于贸易政策的方面的应用,可以参见格罗斯曼和赫尔普曼2003迪克西特1996等。Grossman, Gene, and Elhanan Helpman. 2001. Special Interest Politics. Cambridge: MIT PressDixit, Avinash K. 1996. The Making of Economic Policy: A Transaction-Cost Politics Perspective. Cambridge, MIT Press.


[7] 〔美〕诺曼··奥恩斯坦Norman J. Ornstein等著,潘同文等译:《利益集团、院外活动和政策制订》,世界知识出版社1981年版,第13页。


[8] 奥尔森指出大量“分利集团”的存在导致社会的滞胀和僵化,并强调其活动不是增加社会总收入而是减少社会总收入,与其说他们是“分蛋糕”不如说他们是有破坏性后果的“抢瓷器”。参见奥尔森(1982),吕应中等译:《国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化》,商务印书馆1993年版,第51页。


[9] 在西方世界的兴起中,尼德兰和英格兰的成功以及法国和西班牙的失败,正是由于前者形成了比较强大的市民社会,约束了国家的行为,因而建立了有效率的产权结构,实现了经济增长,后者出现了国家权力的过分扩张,侵害了个人的权利,建立了无效率的产权,因而在竞争中败北。参见〔美〕道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯,厉以平、蔡磊译:《西方世界的兴起》,华夏出版社1999年版。


[10] 张宇燕:《利益集团与制度非中性》,载《改革》1994年第2期。


[11] 盛洪:《关于中国市场化改革的过渡过程的研究》,载《经济研究》1996年第1期。


[12] 皖河:《利益集团、改革路径与合法性问题》,载《战略与管理2002年第2期。


[13] 樊纲:《两种改革成本与两种改革方式》,《经济研究》1993年第1期。

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