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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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财政分权下的三种地方政府类型  

2008-01-17 15:56:47|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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财政分权下的三种地方政府类型

 

欧阳日辉

 

2008年1月17日

 

在实行统收统支的财政体制下,地方政府的行为特征类似于尼斯坎南的官僚经济模型,官僚所追求的效用函数,如津贴、权势、声誉、产出与管理的复杂程度等与预算规模正相关,而官僚机构的预算来自中央政府。所以,地方政府的首要目标就是通过与中央政府讨价还价不断扩大预算规模,膨胀行政机构。由于官僚机构在双边垄断关系中具有明显的信息优势,因此常常能获得他们所希望的最大化预算。实行市场取向改革以后,地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化。一方面,实行分灶吃饭的财政体制后,地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素:一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模;二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例经过一对一谈判已预先确定,且一定五年不变,所以地方政府可支配财政预算规模直接与本地社会总产出水平正相关。[1]

分灶吃饭制度安排产生了两个效应:一是地方政府的收入来源发生了变化,改革前地方政府的收入主要来源于中央政府拨款,实行财政分权和允许地方政府建立预算外项目,使地方政府的利益与本地区的经济发展直接挂钩,地方政府发展本地经济的激励增强了。这些收入包括上缴中央政府后税收的地方留成部分、预算外收入以及地方政府的寻租收入等。二是地方政府收入扣除支出费用的余额纳入地方政府的目标函数,在财政分权体制下,地方政府成为地方税金的剩余索取者,地方政府因此需要根据其收入合理配置资源,以获得最大化利益。这样,地方政府的最优化问题就可以归结为在地方政府收入和公共产出成本约束下的经济利益最大化,地方政府因此成为具有独立经济利益的政治组织。而价格的逐步放开及相当一部分生产资料直接进入市场,使地方政府有可能凭借经济实力争夺稀缺资源;地方政府常常成为当地企业的代言人,就企业改革试点权的获得、自主权的扩大、利润分享比例的提高、负担的减轻等方面与上级讨价还价,希望通过为企业的发展创造更好的环境来提高本地的经济实力,增加可支配财政收入,向上级显示其良好的政绩[2]

然而,通过使地方政府转变成具有独立经济目标的政治组织仅仅具有次优的含义。当改革发展到一定阶段,地方政府过度参与经济就有可能扰乱经济秩序,影响经济的健康发展。鹤(2004)认为,计划经济体制时期,试图解决信息和激励问题的改革努力,以及中国以农业为基础的经济结构,使得中国形成了多层级、多地区的M型政府组织架构。中央政府在巨大的财政压力下,而意识形态上又不允许通过放弃对经济建设的投入来减轻财政压力,面对改革目标的不确定性以及M型政府管理架构的现实条件,只有选择向地方政府转移财政压力,走向财政分权之路。但是,各地区资源要素禀赋不同,计划经济时期重工业优先发展战略导致各地区所形成的轻重工业比重、产业结构和所有制结构也不相同,这使得中央对不同的地方政府采取了不完全一致的财政分权形式,而且随着改革的进行,财政分权形式也被不断调整。这样,就对地方政府形成了不同的行为激励和约束机制,进而导致地方政府行为的差异,不同地区的地方政府在不同时期分别表现出“强化市场型”(market-augmenting)、“勾结型”(collusive)和“掠夺型”(predatory)等多样化的行为类型[3]。这些差异使得不同地区的经济环境在不同时期会表现出“无形之手”、“援助之手”和“攫取之手”的差异。其结果是中国不同区域的经济转型路径呈现出明显的不同,不同地区的资本积累方式、市场化进程也是互不相同。整体上,中国出现区域发展不平衡,经济转型也表现出试点、增量、渐进等特征。[4]

3.7中,所谓“强化市场型地方政府”是指那些受到财政分权、地区经济结构以及相关政治因素的激励和约束,致力于去创造和保护个人的财产权利,并且能够强制执行各种契约,而不是去剥夺或侵犯私人权利的地方政府;“勾结型地方政府”则通常通过产业政策、进人管制甚至直接对企业的控制等手段,以“援助之手”对特定企业或产业进行支持,同时也抑制某些企业或产业的发展;“掠夺型地方政府”则意味着该地方政府组织松散,由一群各自为政,很少受到统一公共政策指引的官僚组成,各自利用手中的职权来对经济主体进行掠夺、竞租,对市场实行掠夺性管制。[5]

 

3.7  财政分权和地方政府行为视角下的中国经济转型

资料来源:高鹤:《财政分权、经济结构与地方政府行为:一个中国经济转型的理论框架》,载《世界经济2006年第10期。

 

财政分权赋予地方政府更大的管制经济的权利,由于政府官员从国有企业往往比从私人企业更容易获得个人利益,因此财政分权可能使得国有企业比例大的地区产生更多的经济管制;对于轻工业、手工业比重较大的地区,由于这些产品需要拓展更大范围内的市场,财政分权可能会使得这些地区的地方政府通过提供良好的产权保护等公共品,以吸引外来资资金,发展经济和培育地方税基;而在有些地区,由于不平等等因素形成了利益集团对地方政府的俘获,财政分权则可能导致行政垄断,累退性质的税费结构等经济扭曲。[6]

    在3.7中,在财政分权体制下,高度集权的政治体制(主要指行政人事任命制)对地方政府行为的影响。任命制是指上级政府有权任命和罢免下级行政官员的制度,在这一制度下,评价和考核下级行政官员的政绩主要取决于对上级下达指标如地方经济增长率)的完成情况。这导致我国地方政府的行为不是为了辖区内居民的公共福利最大化而是以上级的意志和偏好为转移,地方行政官员较少受到当地公众和本级人大的监督而主要接受上级的监督,而上级政府又往往是从自身利益出发来考虑问题的,因此下达的任务或者是不符合当地经济社会发展的实际情况,或者纯粹是一种支出责任的转移,结果影响了下级政府有效地履行应有职责。例如,在我国许多乡镇,当地官员为了满足上级意图和表现政绩,大兴面子工程政绩工程严重挤占了发展当地教育卫生等公益事业的经费。而且,乡镇政府在大多数情况下是既要完成上级政府下达的支出任务,又要保证本级职责范围内的刚性支出,结果造成财政赤字累累,债务负担沉重。[7]


[1] 杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论》,载《经济研究》1998年第1期。

[2] 杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论》,载《经济研究》1998年第1期。

[3] 周业安和赵晓男把地方政府主导经济发展的形态划分为进取型地方政府、保护型地方政府和掠夺型地方政府。参见周业安:《县乡级财政支出管理体制改革的理论与对策》,载《管理世界》2000年第5期;周业安、赵晓男:《地方政府竞争模式研究——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析》,载《管理世界》2002年第12期。

[4] 高鹤:《基于财政分权和地方政府行为的转型分析框架》,载《改革》2004年第4期。

[5] 高鹤:《财政分权、经济结构与地方政府行为:一个中国经济转型的理论框架》,载《世界经济2006年第10期。

[6] 高鹤:《基于财政分权和地方政府行为的转型分析框架》,载《改革》2004年第4期。

[7] 郭家虎:《我国经济转型中的财政分权问题研究》,华中科技大学博士论文,2005年,第56页。

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