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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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财政分权与市场机制的引入  

2008-01-15 08:58:18|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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财政分权与市场机制的引入

 

欧阳日辉

 

2008年1月15日

 

 

财政分权是指中央政府将财政控制下放给地方政府,或者说地方政府拥有一定程度的财政自主权。中国前期改革的卓然成效和近期改革中出现的很多问题都与分权式改革有关系[1]。计划经济向市场经济转型的本质是政府管理经济方式的转变,是政府在经济活动中的重新定位,而影响政府行为的一个重要因素是一国的财政制度,“财政压力决定改革的起因和路径”[2]。因此,从财政制度变迁入手分析地方政府行为是一条有效的途径。

在传统计划经济中,财政部门和计划部门共同决定了整个国民经济资源配置的大方向:计划部门负责编制与执行国民经济和社会发展计划,其中包括重要物质的分配;财政部门负责国民经济发展所需资金的筹措和运用,按照国家计划分配资金,并监督资金的使用。金融系统只是计划体系的一个组成部分,辅助财政系统对国民经济进行资金筹措和配置,监督和调控资金运用。银行根本没有能力向企业提供足够的外融资,企业资金来源主要依靠国家财政,形成了“大财政、小银行”的财政金融格局。

中国改革遵循了一条“放权让利”式道路,国家在赋予企业分散决策权的道路上越走越远,改革逐步深入,一步步走向市场经济。计划体制下的信息与监督问题导致国家赋予企业越来越多的分散决策权,并进而给予企业自主经营权。为了配合企业改革,为企业分散决策提供必要的外部环境,国家逐渐对传统体制下形成的扭曲的宏观政策环境进行了改革。在价格决定过程中,市场的作用逐渐增强,扭曲程度逐渐减轻。[3]先后在日常生活消费品,粮、棉、油等重要生活必需品,一般生产资料和重要生产资料中引入市场机制。作为价格市场化的过渡,中国创造了价格“双轨制”的制度安排,其中由计划决定的部分随着改革和发展逐渐缩小,市场决定的部分逐渐增加,直至最后并为市场决定的单一轨道。

就财政体制改革来说,中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制[4]1994年的财政分税体制改革则是适应市场经济机制的财政分税体制改革,致力于政府间财力分配格局调整的同时,着眼于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化,力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。

20世纪90年代初,建立社会主义市场经济体制作为我国改革的目标,已经成为大多数人的共识和政府政策的目标。特别是在1992~1994年中国经济新一轮高涨的时候,中央政府抓住时机推进各项改革措施,为全面建立与市场经济相适应的财政体制奠定了必要的制度基础。价格改革大体取得了成功,市场决定价格的机制已经基本建立起来;投资体制虽然受到国有企业改革滞后的影响,但仍然朝着市场化的方向走出了很长的一段路;国有企业已经享受了比较充分的自主权,逐步成为市场的主体;非国有经济迅速发展壮大,乡镇企业异军突起,成为国民经济发展的强大动力和重要组成部分。到1992~1994年间,国家财政已经可以比较从容地进一步剥离、处理与国有经济的经营管理相关的部分职能,开始尝试建立公共财政的基本框架[5]

1993年,国务院颁布了《关于实施分税制财政管理体制的决定》(国发〔199385号),决定从199411起,中央与地方实行分税制,“根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管”。

分税财政体制是中央与地方政府间财权划分的制度安排。(1)提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标,所以1994年分税体制改革的主要内容首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革,中央与地方的收入划分作了较大调整:将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税,或中央和地方共享税,将适合地方征管的税种划为地方税。(2)实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标,由于政府间事权划分没有新的实质性变化,因此,1994年的分税制财政体制改革维持原有的中央和地方的支出划分格局。(3)通过调节地区间分配格局,促进地区经济和社会均衡发展,实现基本公共服务水平均等化,实现横向财政公平是政府的重要施政目标,也是分税体制的预想目标之一,所以,建立税收返还制度和转移支付制度。为保证旧体制的地方既得利益格局,中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还;在此之后,税收返还在1993年的基数上逐年递增。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还。同时,保留原体制的上解与补助办法,并在1995年建立了过渡期转移支付制度。

与以往历次财政体制改革不同,1994年的财政分税体制改革,是新中国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次,中央和地方政府的财政关系发生重大变化,对中国多级财政体制的建设产生了积极的影响。

首先,1994年分税制改革进一步规范了中央与地方关系,从过去单纯的放权让利向按照各级政府的公共职能划分财政权限的方向发展,适应市场经济需要的现代财政体制的大框架基本搭建起来[6]2000年党的十五届五中全会明确提出构建公共财政体制的财政改革目标。通过废止财政分级包干制,改变了此前中央和各省级政府财力分配的一对一讨价还价关系,改为税务和财政分开,通过税种划分明确中央和地方各自的收入来源,财政体制趋于透明;中央政府进一步减少对地方支出的限制,财政支出更加分权,从而对地方政府提供公共服务能力的改善具有明显效果;在加强税收征管方面也显现出正面效应[7]

其次,分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局,使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。再次,中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快,特别是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高,形成了较为合理的纵向财力分配机制。1990~2003年,中央财政收入占全国财政总收入的比重由30%多上升至50%多。

    最后,形成了普遍补助格局,初步建立了过渡期转移支付办法,为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。截至2003年底,转移支付制度不仅在数量上,而且在制度建设上取得了进展。按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方转移支付[8]、税收返还、体制补助三大部分;建立了各不相同的省以下转移支付制度,赋予省级政府自行确定本省对下财政体制形式的权力;2002年开始实行“所得税共享”办法,中央保证各省区2001年地方实行的所得税收入基数,增量部分中央与地方按比例分享,重新调整了中央与地方的分税关系。


[1] 王永钦等:《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》,载《经济研究》2007年第1期。

[2] 张宇燕、何帆:《由财政压力引起的制度变迁》,载盛洪和张宇燕主编:《从计划经济到市场经济》,中国经济出版社1998年版,论文第三部分。

[3] 胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店、上海人民出版社2001年版,第94~95页。

[4] 为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制,1980年开始对大多数省份实行了“划分收支,分级包干”的预算管理体制,建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成,比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,以适应1984年两步利改税改革的需要。1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制,开始实行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”6种形式的财政包干。

[5] 胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店、上海人民出版社2001年版,第98页。

[6] 胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店、上海人民出版社2001年版,第98页。

[7] 杨之刚:《中国分税制财政体制:问题成因和改革建议》,载《财贸经济》2004年第10期。

[8] 中央对地方转移制度占大口径转移支付总额的50%以上,由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付包括一般性转移支付、对民族地区的转移支付以及为各项体制改革而导致的地方收入减少或不足进行的补贴,如县乡机构改革、农村税费改革、工资改革的补贴等。

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