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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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地方政府在经济发展中的双重角色  

2008-01-13 02:37:53|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方政府在经济发展中的双重角色

欧阳日辉

 

2008年1月13日

 

转型时期,政府的作用一直是理论界争论的焦点之一。1997年世界银行的发展报告指出有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键,这已越来越成为人们的共识,政府的作用是补充市场,而不是替代市场有效的政府不应是国家经济增长的直接提供者,而应以促进者、催化剂和合作者的角色发挥自己的作用,应承担五项职能:(1)建立法律基础;(2)保持非扭曲的政策环境,包括宏观经济稳定;(3)投资于基本的社会服务和基础设施;(4)保护承受力差的阶层;(5)保护环境[1]。报告建议实施一项两部分的战略来提高政府能力,从而提高经济和社会福利。第一项任务是,使政府的作用与现有能力相适应,建立使国家能有效地提供集体物品和服务的机构性法规和准则;第二项任务是,通过规则、伙伴关系以及政府内外的竞争性压力,使政府能力得以重新恢复。报告根据政府作用与其能力相适应的要求,提出了政府的职能如表3.1所示。

政府在计划经济体制下和市场经济体制下的职能和作用是有很多重要区别的。经济转型期,政府承担着领导转轨的任务,包括如何培育和完善市场体系等等问题,使得政府作用问题更为复杂和重要[2]地方政府在经济发展中扮演着双重的角色,即执行者和决策者、组织者的双重身份。国家和中央政府的经济职能,很大部分要分解和落实到地方政府这个中观层次,地方政府必须执行中央政府的各项经济决策,维护宏观经济的整体利益,与中央保持一致;同时,地方政府又是组织所辖区经济社会活动的主体,承担和执行经济职能,有自己的经济利益和相应的经济决策,发展地方经济为整个国民经济的发展做贡献[3]

 

3.1  与政府作用和能力相适应的政府职能

 

解决市场失灵问题

促进社会公平

小职能

提供纯粹的公共产品

国防

法律与秩序

财产所有权

宏观经济管理

公共医疗卫生

保护穷人

反贫困计划

消除疾病

中型职能

解决外部效应

 

基础教育

 

环境保护

规范垄断企业

 

公用事业法规

 

反垄断政策

克服信息不完备问题

保险(医疗、卫生、寿命、养老金)

金融法规

消费者保护

提供社会保险

再分配性养老金

家庭津贴

失业保险

积极职能

协调私人活动、促进市场发展、集中各种举措

再分配

资产再分配

资料来源:世界银行,蔡秋生等译:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,中国财政经济出版社1997年版,第27页。

 

改革开放以来,地方政府的有效作用顺利地推进了中国的市场化也促进了国家与企业的分权;同时,地方政府的行为具有市场性更准确地说具有准企业行为。地方政府行为的市场性主要有如下特征第一在市场机制不完善的阶段地方政府在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用。这种作用类似于人们所总结的不同于西方发达国家的东亚国家政府行为被称为“发展中政府行为”。第二政府帮助企业与地区外企业竞争。第三政府维护本地企业谋求利润最大化行为。[4]

地方政府与中央政府的博弈行为博弈包括方面。一是财政分配上的博弈中央要地方多交地方则尽可能少交中央财政的收入或者尽可能争取更多的中央财政的补贴。双方为此采取了不少对策。二是在向中央争取政策上的博弈。在中央实行地区倾斜政策的条件下地方政府会努力向中央争开发区政策争先行改革或改革试点的政策目的是争得国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面给某些地区特殊的优惠政策。地方在争得向自己倾斜的政策后便力图用足用活政策对中央政策进行变通打擦边球。三是在经济增长速度上的博弈。在中央加强宏观调控、控制速度以克服经济过热时谁都不承认本地区过热想方设法保持较高的速度。[5]

随着市场经济的发展,使地方政府在微观领域内,获得了较大的配置资源的权力,地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。分利化改革与市场经济的发展,也增强了地方与中央的博弈能力。地方政府充分利用中央政府的授权,一方面与中央政府讨价还价,诱使其做出对自己有利的制度安排;另一方面在满足自身利益最大化的限度内,理解和贯彻上级要求实施的制度规则。

在中央与地方权限分配中,对地方政府经济行为产生决定性影响的制度参数主要有两个:经济权限分配制度和组织人事制度。在经济分权体制下,中央和地方政府依据各自的分工行使权力,中央政府的职责是进行宏观经济调控和全国性公共产品的供给,地方政府则担当推动地区经济增长和提供地区性公共产品的职责[6]。组织人事制度是指地方行政领导的产生、监督及罢免的一系列制度规则。在任命制下,中央政府有权任命和罢免地方行政长官,评价和考核地方政绩主要取决于完成上级政府下达的各项指标,包括经济指标和一些非经济指标。

在传统的中央集权的经济体制下,地方政府只是行政等级制中的一级组织,既没有独立的经济利益,也没有相应可供控制的社会经济资源,故而它只能被动地接受和执行中央政府的指令性计划,并不具备与中央政府讨价还价的能力,从而也就不存在中央与地方的对策博弈。整个社会结构表现为悬殊的两极:一方是强大的、无所不包的政府,中央与地方以同一的声音说话;一方是弱小的、缺乏独立自由的市民社会,企业和个人没有主体地位,只能作为行政的附庸。然而在市场化改革进程中,这种两极格局很快被打破。

在市场经济中,中央政府和地方政府的关系可以概括为双向代理:地方政府代理中央政府,实行对本地区经济的宏观管理和调控;地方政府代理本地区的非政府主体,执行中央的决定,争取中央的支持,以实现本地区经济利益最大化。一方面,地方政府必须完成中央政府提出的经济和社会目标,因为各类经济指标(如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等)的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准,决定地方领导者今后的晋迁和发展。另一方面,地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后,逐渐显露出其独特的经济利益,已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。

在经济分权体制下,这种分工以承认地方利益为前提,中央与地方在法律上更接近于对等的契约主体,而非单纯的上下级关系。但在组织人事制度方面,中央政府和地方政府是绝对的上下级关系。转型时期中国地方政府面临的是中央政府经济分权与人事集中控制相并存的制度环境,这是地方政府双重角色特征产生的制度根源,从而也决定了转型时期地方政府的行为取向。因此,中央政府和地方政府的目标必然是既存在一致性,又存在差异性。在地方政府和中央政府的目标不一致的情况下,就存在着地方和中央博弈的可能性。

改革开放以来,中央政府一直面临两难抉择:一是市场经济的内在需要迫使中央必须放权,而中央对地方政府绩效(亦即官员政绩)的评估,主要依据是地方政府经济发展的各种指标,最典型的就是GDP的增长数据。二是放权之后,中央如何控制地方势力的崛起。分权式改革后,中央的权威日益削弱,地方偏离中央的轨道越来越远,出现多元的政治力量。中央政府为了矫正地方政府的越轨行为,不得不收回下放给地方的权力,从而打断了改革进程。所以,中国改革走走停停或者走两步退一步的曲折进程,其实是中央政府对于地方政府偏差行为进行纠正的无奈反应。

转型时期,中央和地方的财权、事权范围并未得到清晰的界定,故而二者的目标偏好和行为取向的差异直接导致双方在财政上缴比例、争夺资金与项目、经济增长速度等多个领域展开利益博弈。博弈的结果不仅对二者的利益分配具有实质性的影响,而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。特别是经济发展速度较快,财政上缴较多的省份,地方政府可以动员的财力、物力更多,在中国政治生活中的声音更大。

中央政府和地方政府有着各自的利益,中央与地方的矛盾,首先是经济利益矛盾,其次是政治利益矛盾。经济利益关系决定政治利益关系,不同的经济利益具有不同的发展目标函数和不同的经济行为。中央政府判断经济形势是根据全国总体情况而不是个别地区情况,制定经济决策是根据全国人民整体利益而不是个别地区利益。所以,中央政府要充当经济的稳定器,试图通过实施宏观经济政策,减少经济波动;中央政府是经济收入分配调节器,试图通过实施收入分配政策和其他公共政策,减少居民收入差距和地区发展不平衡性。而地方政府判断经济形势是根据本地区情况而不是全国总体情况,制定经济决策是根据本地区利益而不是其他地区利益。因此,地方政府往往成为经济振荡器,它不是减小经济波动,而是加剧经济波动;它是收入差距扩大器,促进各地区发展的不平衡性,导致不同地区发展水平和收入水平的差异性不断扩大。

随着放权让利政策和分灶吃饭财政体制的推行,地方政府独立利益主体的地位得到了巩固。在这种体制下,地方政府不仅从正式机制中获得了比以前更大的资源配置权力,而且还通过各种非正式的创新,截留了中央下放给企业的权力。于是,扩大企业自主权的改革实际上成为扩大地方政府权力的改革。此外,在分灶吃饭的财政体制下,地方政府获得了财政预算、物资分配、投资以及银行四个方面的实质性权力;加上转型时期企业需要借助当地政府的力量谋求保护和发展,企业与当地政府实际上被捆在了一起,当地政府的财政扩大需要当地企业的发展,而企业的发展又需要当地政府的支持。由于地方政府拥有更大的力量,必然形成企业依附于地方政府的局面。这样,地方政府成为当地企业的总代理人,成为一个超大型的企业,其行为目标和行为模式具有明显的经济人的色彩,即最大化地谋求本地区的利益,而不顾别的地区的利益或整体的利益,形成了地区与地区之间的过度竞争和地方保护主义[7]

个人的理性策略往往导致集体的非理性结果。各个地方政府都在扩张,如果谁先停下来,谁就会失去眼前发展的机会,并且同样要承担宏观失控的后果。因此,谁都不顾一切地追求眼前的利益,而把宏观调控的责任交给中央去管,形成公用地灾难地方保护主义有愈演愈烈的趋势,一些地方政府不惜利用行政的、经济的、技术的甚至法律的手段,保护本地市场和企业,而且新手段更加隐蔽。地方政府人为地对市场进行行政分割,使得本来应当按照价值规律而进行的原材料、劳动力、资金、信息、技术、商品等要素的流通受到非经济的阻隔,从而割断了各地区之间的有机联系,也间接地割断了地区之间各种制度及其程序和功能等的有机联系,造成一个个残缺性的市场。

虽然地方政府有着足够的理由去发展本地经济,但在目前市场体制尚不成熟的情况下,许多地方政府依然没有摆脱盲目、片面追求经济增速的思维模式,还是把增加投资作为推动经济快速增长的主要手段。政治周期与新一轮经济增长周期的上升期相互叠加,强化了地方政府的扩张冲动,这对投资增速过猛、规模偏大起了推波助澜的作用。然而,一个国家某个时期内资源的可动员量是一定的,在经济高涨时期,地方政府对经济增长速度的过分热衷,势必形成过度投资、重复建设,由此导致经济过热甚至通货膨胀。这种粗放型经济增长是以投资效率和经济效益的丧失为代价的,中央政府从全局出发,必然要对其进行限制和矫正。于是,中央和地方便会围绕经济增长速度展开博弈。正是交织于重重矛盾之间,中央政府宏观调控政策的执行受到了各方力量的牵制。


[1] 世界银行,蔡秋生等译:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,中国财政经济出版社1997年版,第862527页。

[2] 周叔莲:《所有制改革和政府在市场经济中的作用》,载《技术经济与管理研究》2000年第5期。

[3] 沈立人:《地方政府的经济职能和经济行为》,上海远东出版社1998年版,第99页。

[4] 洪银兴:《地方政府行为和中国市场经济的发展》,载《经济学家》1997年第1期。

[5] 洪银兴:《地方政府行为和中国市场经济的发展》,载《经济学家》1997年第1期。

[6] 改革开放以来,地方政府的可支配经济资源主要体现在以下领域:对国有资产存量与流量的支配权,在向地方分权过程中中央实际赋予了地方政府对其辖区内国有资产的剩余索取权和控制权;对地方规范收入(如财政收入、债务收入和弥补企业亏损的收入)或非规范收入(以集资、摊派、收费、罚款等名义获取的收入)的支配权;以行政或审批形式支配的社会经济资源,如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权截留、信贷资金配给、上市公司审批、外汇管制等。

[7] 2006年,商务部对全国22个省、自治区、直辖市的一次调查显示,有20个省市均有产品或服务遭受地区封锁的侵害。国务院发展研究中心对近4000家企业的问卷调查显示,2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。有专家称,中国已经加入世界市场,但各地没有加入中国市场这个大家庭

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