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欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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地方政府执行中央宏观经济政策的“理性”选择  

2008-01-13 22:42:16|  分类: 宏观调控 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方政府执行中央宏观经济政策的“理性”选择


 


欧阳日辉


 


2008年1月13日


 


从中国改革开放以来进行的宏观调控看,实施调控的原因都是中央政府对经济现状不满,想通过宏观调控来形成新的利益格局。地方政府无视中央的规定非法汲取资源,按照自身的短期利益去发展经济,这就导致中国出现所谓“经济过热”现象。当宏观调控政策与地方政府的利益不一致时,地方政府完全有可能运用手中的资源配置权进行敷衍,使得中央政府在执行宏观调控政策时遇到不少阻力,在一定程度上影响了调控效果的发挥。


改革开放以来,形成地方政府推动经济增长的主体格局。地方政府作为行政等级制的一级组织,必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标(如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等)的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准,决定地方领导者今后的晋迁和发展,这必然促使地方政府必须对上级政府负责,不断地追求本地利益最大化,由此造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式。中央政府及其政策对全局性的社会利益调控,必然要调控中央利益与地方利益以及地方之间的利益关系。地方政府作为区域经济调控主体地位,相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言,有其独立的经济利益[1],它不仅以中立者身份调控经济运行,而且以所有者身份干预经济。从控制和争夺资源、维护地区利益出发,出现了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排的“讨价还价”,区域间展开竞争并在竞争压力下采取的保护主义措施[2],强化而不是削弱对企业的控制等现象。中央与地方关系的非稳定性和非规范性,靠政策调整的中央与地方利益关系也呈现出新的非均衡状态。[3]


 



资料来源:邹东涛:《中国经济体制创新》,人民出版社2003年版,第66页。


3.2  地方政府执行中央宏观政策的方式


 


非均衡状态导致中央政府政策与社会上反对策博弈的存在,使我国的宏观调控复杂性和艰巨性都增大了。在市场经济条件下,会长期存在着中央政府政策与社会上反对策力量的博弈。在政府政策实施过程中,存在着各种不同主体的反对策:一是企业对政府的反对策;二是个人对政府的反对策;三是部门对中央政府的反对策;四是地方政府对中央政府的反对策。反对策行为有三种方式。一是“撞红灯”,即我行我素,公开违背政府政策;二是“绕红灯”,即设法绕过政府政策的束缚;三是超前行动,即预期政府可能做出对自己不利的政策和决策,或事先获得了信息,抢先行动,避免损失。反对策现象的出现大大增加了政府决策和宏观调控的难度。这种反对策博弈可用3.2表示。


放权让利和分灶吃饭财政的改革,使地方政府具有了与中央政府不同的效用函数,越来越倾向于从事中央政府并未授权的事情,以满足其利益最大化。而且,让利改革使中央政府的财政收入相对下降,地方政府的财政收入相对增加,中央政府对地方政府形成了一定程度上的依赖关系,一些地方政府具有了与中央政府讨价还价的能力。这样,地方政府在执行中央政策的过程中,再也不像过去那样不折不扣了,而是根据自己的利益和偏好有选择、有偏差地予以执行,也就是上有政策,下有对策,对中央的政策进行本位主义的创新:或者截留中央政策,只选择对本地有利的政策,所谓结合本地实际执行中央政策;或者曲解中央政策,所谓创造性地执行中央政策;或者采用各种办法突破中央的限制,所谓用改革精神对待中央政策;或者对中央的规定不理不睬,所谓遇到红灯绕着走形成这种博弈格局的原因非常简单:中央政府代表和谋划的利益是战略性的、整体的、长期的,而地方政府代表和谋划的利益则是战术性的、局部的、短期的,而地方政府的思维与地方领导的政绩又是交织在一起的。图3.3是中央与地方在多个利益点进行博弈的示意图。


 



资料来源:亚太博宇集团研究中心宏观经济研究部:《2004—2005年度我国宏观经济研究报告》20053


3.3  中央与地方在多个利益点进行博弈的示意


 


以上对策与反对策的博弈格局大大增加了国家宏观调控的难度。但我们对这种博弈又不能简单地否定。首先,博弈的存在是整个经济和社会充满着民主、活力和生机的表现,中央政府可以从各种反对策行为中获取各种信息,不断提高中央政府的宏观调控水平。其次,某些反对策也是我国在某些方面的体制还不完善的反映,如中央对地方政府的考绩办法就存在着缺陷,这就需要不断深化改革。其三,在博弈格局中,不是要“谁战胜谁”,也不是要“战”成平局、更不是两败俱伤,而是要建立起一种科学的协商机制和谈判场所,使得中央与各个方面特别是与地方之间能够达成一种平衡,在相互协调的基础上使整个社会的经济都发展良好,使各个方面的利益都有所增进,从而实现全社会的共赢。[4]


事实上,目前有些地方政府与企业之间已经结成利益同盟。地方政府为企业提供优惠政策、廉价土地、隐形担保,甚至直接干预银行贷放,结果形成财政风险与银行风险的双重叠加。如果说企业的盲目投资冲动是由于受自身素质和客观条件的限制,那么一些地方政府则是在明知违规、明知与国家宏观政策相背离的情况下越权审批项目。现在投资中市场的因素越来越大,但很多民营企业家坦言,他们的投资还是通过地方政府向商业银行施加压力借来的钱。这种明修栈道,暗渡陈仓的做法,颇有点类似迷魂阵,将中央政府置于自锁定的套牢状态——最终所有问题都不得不由中央政府来扛。


李新安(2004)建立了一个简单的博弈模型来说明这个问题[5]。中央政府的本职是调控好经济运行,如果它们能以最好的形式、最恰当的投入达到了预期的目的,就假定其得益为0;但是由于调控须投入极大的社会成本,参与调控的政府工作人员必须付出辛勤劳动,且调控不一定收到积极效果,因此,中央政府存在疏于调控的可能,如果中央政府疏于调控,经济仍能良好运行,我们就假设其得益为A;如果经济不能良好运行,造成政府形象受损、社会动荡,我们就假设其得益为(B)(B的单位与A相同)。


对于地方政府而言,遵守中央调控的各项规章制度,按市场规律运作也是其分内之事,故假设此时得益为0;但地方政府有直接参与经济活动的必要性与可能性,就存在不遵守中央宏观调控的可能,如果此时没有受到中央政府的惩处,从短期来说,地方政府可能预期得益为C;若地方政府的不遵守行为受到中央政府惩处,给予有关责任人以处罚,我们假设它们此时的得益为(D),(D的单位与C相同)。根据以上假设,可以列出双方博弈矩阵图(见图3.4)。


 



3.4  中央政府与地方政府博弈策略组合


 


按照矩阵图中箭头方向,我们可以发现该博弈是没有双方都能接受的纳什均衡的策略组合,两博弈方之间的利益始终都不会是一致的。在这种博弈中,双方为了获得最大的期望值,必须以一定的概率分布随机选择一些策略,即博弈方必须选择混合策略。下面分析中央政府与地方政府的混合策略(见图3.5、图3.6)。


 


3.5  中央政府与地方政府博弈的混合策略(1


 


从图3.5a)中可知,A与(B)的连线上每一个点的横坐标表示地方政府选择违规行为的概率,纵坐标就是中央政府在地方政府任一行为下选择调控的概率P,中央政府的期望得益为A1pBp,(p为地方政府破坏的概率)。如果pP,此时,中央政府期望的得益小于0,因而它必定会调控,地方政府大于P的破坏概率是不可能的。如果pP,则中央政府得益大于0,因而它疏于调控是合算的。此时,地方政府即使提高一点违规概率,只要不大于P就不会有被惩罚的危险,因此,地方政府破坏的概率就会趋近P,也即地方政府选择违规与不违规的概率分别为P与(1P)。同样的分析也适合于图3.5b),可以证明中央政府选择调控与疏于调控的概率分别为P*,与(1P*)。


为了促进地方政府经济行为的自律,加大对地方政府的处罚,情况会怎样呢?加重对地方政府的处罚,在中央政府同样的混合策略下地方政府的期望得益为负,会减少甚至停止违规行为。但是这又会使中央政府提高疏于调控的概率,如图3.6b)所示,中央政府疏于调控的概率从P*提高到P**,这时,地方政府又会选择混合策略,而混合策略的概率分布取决于中央政府的期望得益,即取决于A与(-B)、只要A与(-B)不变,加重对地方政府的处罚,虽然在短时期能抑制地方政府的破坏行为,但长期却只能使中央政府更少关注地方政府的经济行为,违规情况不会有所改善。


反过来,在地方政府混合策略不变的情况下,中央政府的期望得益为负,肯定会要选择调控,这样地方政府就会选择减少违规概率(从P减少到P),甚至不违规,在该水平上,中央政府调控与疏于调控的期望得益又相等了,它再次选择混合策略,达到新的混合策略均衡。因此,中央政府的疏于调控概率取决于地方政府的期望得益,即C与(-D),只要C与(-D)的值不变,中央政府在长期中的调控程度就不会变化。


 



3.6  中央政府与地方政府博弈的混合策略(2


 


    总之,在从放权让利的改革到以分税制为核心的宏观管理体制框架构建的进程中,政策调整对中央与地方利益关系的功能与作用已呈式微态势,非规范性的政策供给已暴露出种种弊端。政策调整的先发性利益将趋于消失,利益诱导型增量改革的余地日益缩小,各种整体性配套改革的规范程度将要求更高。改革开放以来的中央与地方利益关系的模式,已经由政策调整进入制度创新的新阶段。没有强制性的制度安排,任何设计完美的利益分配机制在运行中注定要打“折扣”。中央与地方政府在利益关系调整之后,必须加以双向约束,重构一种科学规范的中央与地方利益关系的新模式,以保持深层次利益结构平衡。[6]






[1] 李新安:《从区域利益看我国地区的不均衡发展》,载《开发研究》2004年第2期。




[2] 张维迎、栗树和:《地区间竞争与中国国有企业的民营化》,载《经济研究》1998年第12期。




[3] 李新安:《我国中央、地方政府区域调控的利益博弈分析》,载《财贸研究》2004年第4期。




[4] 邹东涛:《20032004年我国宏观调控的全方位透视及基本经验》,载《宏观经济研究》2005年第6期。




[5] 李新安:《我国中央、地方政府区域调控的利益博弈分析》,载《财贸研究》2004年第4期。




[6] 李新安:《我国中央、地方政府区域调控的利益博弈分析》,载《财贸研究》2004年第4期。


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