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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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模糊产权和预算软约束下的经济体制改革  

2008-01-12 09:22:39|  分类: 公共政策 |  标签: |举报 |字号 订阅

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模糊产权和预算软约束下的经济体制改革

欧阳日辉

 

2008年1月12日

 

按照产权经济学的经典定义,产具有造福或伤害自己或他人的权利产权具体规定了如何使人们受益,如何使之受损,以及为调整人们的行为,谁必须对谁支付费用。[1] 受益或受损的权利必须界定清晰,建立产权明确的经济组织为经济繁荣的先决条件,这已是经济学的一个基本信条。正是受这种信念的影响,迅速的私有化被许多改革中的社会主义国家所接受。与此同时,许多与过渡经济学相关的理论探讨也是以产权的清晰为假定条件的,因而这些理论关注的重要焦点就是:谁是所有者,谁应该享有和支配产权[2]

在资源有限的情况下,或者说到一定的时候资源变得稀缺的时候,统治权力就会变成获取资源的力量。财产权的出现是导致权力转化成掠夺财产的力量一个基本条件,代理制出现是使得权力分化成代理者自己和被代理者利益的博弈的均衡。在古代社会,这种博弈由最初的单方(王国对自然或者外部的财富掠夺)过渡到两方(国王统治者对臣民被统治者的掠夺)进而再形成三方的,也就是国王与代理人、臣民之间的利益博弈。在古代中国,国家的产权是模糊的普天之下莫非王土统治者和精英层先是化私为公把百姓的私有财产变成公共财产,然后化公为私把百姓的财产通过私有化改造成统治者和精英层的个人财产。

改革开放以来,我国的产权状况总体上是朝着逐步明晰的方向发展,但也存在“产权残缺”和“模糊产权”的问题。肖耿(1989)提出残缺产权的概念,解释了中国的宏观经济波动。如果对于某一物品或资源,你有收益权,但无控制权,你对这一物品或资源的产权就是残缺的,或者说你对此物拥有残缺产权[3]。残缺产权是指收益权和控制权的分离。有收益权而无控制权的人就不会去考虑资源损耗的代价而会拼命追求收益,有控制权而无收益权的人就不会认真去改进控制方法而提高收益,因此产权残缺导致资源的低效配置和负外部性。肖耿用产权残缺说20世纪80代中国的通货膨涨,当政府的财政与货币的行政控制松懈时,有收益权而无控制权的主体将会间接地施加压力扩大收益;而有控制权无收益权的主体则没有动机去压缩需求膨胀,其结果是通货膨胀降低效率;当政府财政与货币控制收紧时,由于行政手段压抑住的需求膨胀将以物质短缺的形式表现出来,排队、配给等现象将成为解决短缺的办法。

李稻葵(1995)提出模糊产权的说法并用来解释转型经济中存在的特有产权状态。模糊产权是指剩余权利的界定模糊,即产权主体不具有完全的剩余控制权,所有者不得不为其应有的权利不断进行斗争或讨价还价。模糊产权意味着所有者的控制权缺乏保证,以至于受损,也是存在效率损失的产权安排。[4]在经济转型过程中出现了灰市场(the gray market[5],灰市场是指一些具有社会经济意义的交易由于受到过多的政府干预而受阻;实际上,在适当的条件下(或满足了市场条件)政府的官员或机构是能够排除交易中的障碍,使交易得以正常进行的。在灰市场条件下,企业总是自觉或不自觉地会使政府(这里指与企业直接相关的地方政府)成为其企业的一个模糊的所有者。模糊产权的好处在于,当市场条件不正常时,企业可以很容易地从政府官员那里得到帮助。在市场和法制不健全的条件下,非国有企业的模糊产权现象非常典型,地方政府凭借行政权力和关系,在处理筹措资本、取得生产执照、解决合同纠纷等方面具有“生产效率”,这也就是地方政府成为模糊产权受益者的经济解释。

模糊产权和残缺产权都是被认为缺乏效率的产权状态,但两者经常被混为一谈,因为两者像一对若即若离的双胞胎经常同时存在,其实它们是不同的产权状态。产权的本质是剩余控制权和剩余收益权(也叫剩余索取权)。在私有制下,剩余控制权和剩余收益权皆为私人所有,是清晰而完备的产权,而相对应的是不清晰、不完备的产权。不完备的产权是残缺产权,而不清晰的产权是模糊产权。残缺的产权可以是明晰的,收益权归谁,控制权归谁,可以规定得清清楚楚,一点也不模糊。模糊产权也不一定是残缺的,只要剩余收益权和剩余控制权能够互相配合。在中国,产权残缺多存在于国有企业(包括国有银行)中,产权模糊普遍存在于中国的集体企业和股份制企业(包括股份制银行)之类的非国有企业中。前者是我国特殊的历史背景造成的,而后者是特定市场条件和经济转型条件下产权所有者的主动选择,有其存在的必然性和有效性。[6]

预算软约束(Soft Budget Constraint)最初是由匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈J.Kornal1980在分析计划经济条件下普遍存在的短缺现象时提出来的[7]在预算软约束下,国有企业并不把债务负担当作提高效率的压力和动力。国有企业一旦发生亏损,政府常常要追加投资、增加贷款、减少税收、并提供财政补贴,这种现象被科尔奈称为预算软约束在经济转型时期,地方政府继续采用各种措施扶持当地企业发展(包括民营企业)也会产生同样的问题。

经济转型时期,我国地方政府担负着推进本地的各项改革和经济发展的职责,各级政府有着很强的发展本地经济的积极性。同时,由于政府机构改革的滞后和多方面体制的不健全,地方政府仍掌控过大的权力和过多的资源。如掌握着国有资产的管理权和国有企业的改制权,能够运用行政手段对企业进行干预,利用减免税、优惠贷款和提供廉价土地吸引企业投资,通过基础设施或公共工程建设直接参与市场交易活动,等等。地方政府掌握着过多的权力和资源使其能够运用各种经济或非经济手段支持企业的投资和经营,从而形成企业预算的软约束[8]。地方政府很“理智”,他们知道:投资的钱来自银行,房地产和开发区的泡沫一旦破裂,买单的归根结底是银行,爆发金融风险压力的最大承受者是中央政府[9]

地方政府“赶超”战略促进了政府预算软约束的发展。建国以来,我国一直处于传统发展经济学意义上的赶超阶段,先是在计划经济体制下中央政府主导的优先发展重工业的赶超战略,后是改革开放后在放权让利大思路下利用和依靠地方政府的积极性和分散创新智慧进行追赶。无论是计划经济体制还是市场经济体制,我们始终没有摆脱投资驱动型的路子,改革之初地方政府进行“洋跃进”,后来开展政府间竞争,如图3.1中国的现代化过程,就像一个被压缩了的人类时空,要在短短的几十年实现西方发达国家上百年的发展历程,赶超的痕迹在某种程度上很难避免。政府利用行政动员的高效率替代市场配置资源,通过快速的投资驱动,达到赶超的目的。然而,无论是由中央政府主导还是由地方政府主导的赶超实际上都存在一个本质缺陷,即政府与市场之间的界限是模糊不清的。[10]所以,存在政府的缺位、错位现象,出现政府失灵。

经济转型期,中央和地方的定位也是模糊的。1994年分税制改革后,中央政府与地方政府之间形成了新的财权与事权的分配模式,由于中央与地方之间财权与事权的不对等,促使地方政府加紧运用手中的资源,来推动本地区的经济增长、提高地方财政收入、扩大就业保障。当然,对地方官员来说,这也是自身政绩的体现。受地方利益的驱动,地方政府倾向于通过各种方式控制信贷、土地、劳动力等要素价格,进行一轮又一轮的经济扩张,地方政府投资主导型经济不可避免。近年来,全国范围的城建热、房地产热、汽车热、钢铁热等背后,都能清晰地看到地方政府的影子,江苏铁本事件和内蒙新丰电厂事件就是典型例证。

 

资料来源:何恒远、周立群:《国家战略、地方政府竞争与内生性区域差异化——中国经济转型区域路径分岔的一个分析框架》,载《改革》2005年第3期。

3.1  转型期中国经济发展的战略和环境

 

综上所述,在渐进式改革过程中,由于缺乏足够的创新知识,中央政府通常要借助地方政府进行制度创试验以便对其加以事后的追认或制止[11]。因此,中央政府往往要预留给地方政府一定的制度创新空间,包括对许多在市场经济环境下新出现的产权束和许多源于计划经济体制内在机理的制度安排不做出及时的界定和调整(可能因为没有相关的能力和知识)。然而,中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时,客观上也留下了模糊产权、“残缺产权”和预算软约束的不规范的制度环境。地方政府迫于财政压力、辖区间竞争、政绩显示和其他职能(体制转轨、社会稳定以及经济发展)的压力,滥模糊产权预算软约束的制度真空,攫取制度模糊租金[12]。具体表现为大肆攫取现行制度安排中存在产权界定模糊(土地征用)公地资源;在合法的融资渠道不畅的情况下[13],地方政府热衷于攫取国有银行的金融租金进行了大量变通方式的隐性融资,并积累了巨额债务。


[1] 〔美〕哈罗德·德姆塞茨(1988),段毅才等译:《所有权、控制与企业——论经济活动的组织》,经济科学出版社1999年版,第129页。

[2] 李稻葵:《转型经济中的模糊产权理论》,载《经济研究》1995年第4期。

[3] 肖耿:《产权残缺》,载《留美学人》1989年第1期。

[4] 李稻葵:《转型经济中的模糊产权理论》,载《经济研究》1995年第4期。

[5] 樊纲:《灰市场理论》,载《经济研究》1988年第8期。

[6] 戴志敏、郑瑾:《残缺产权、模糊产权和银行产权改革》,载《浙江经济》2003年第11期。

[7] 〔匈牙利〕亚诺升·科尔纳(1980),张晓光等译:《短缺经济学》下卷,经济科学出版社1986年版,第9~11页。

[8] 沈恒林、向正群:《地方政府扶持、企业预算软约束与投资过热》,载《东北大学学报(社会科学版)》2007年第1期。

[9] 邹东涛:《20032004年我国宏观调控的全方位透视及基本经验》,载《宏观经济研究》2005年第6期。

[10] 李军杰:《转变投资驱动型发展战略迫在眉睫》,载《宏观经济研究》2006年第12期。

[11] 杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论》,载《经济研究》1998年第1期。

[12]李军杰:《经济转型中的地方政府经济行为变异分析》,载《中国工业经济》2005年第1期。

[13] 我国《预算法》规定地方政府不能借债,预算不允许有赤字,各级地方政府实行的是以收定支的平衡预算。我国1995颁布的《担保法》规定:除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,在社会经济活动中,地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。

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