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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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2007年6月18日 国资预算:国企改革走向成熟标志  

2007-06-18 00:08:28|  分类: 《中国财经报》专 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国资预算:国企改革走向成熟标志
欧阳日辉
中国财经报 2007-06-05 09:07:26

     国有企业改革路在何方,一直是政府决策层、理论界、企业界都十分关注、努力探求的焦点,并开出了不少影响改革思路的“药方”。经过28年的改革后,几乎每一项经济体制的核心内容都是产权或与产权高度相关,人们终于明白了“改到深入是产权”的深刻含义。随着我国国有资产管理体制的改革深化,国有资本经营预算正式提到议事日程,成为社会各方普遍关注的热点问题。

    从“统收统支”到“国有资本经营预算”

    新中国成立初期,国有企业大体实行“统收统支”的分配制度,即企业利润全部上交财政,企业所需资金由国家拨给。1952~1957年、1962~1977年,我国先后两次实行过企业奖励基金制度,企业可以从利润中提取一定比例的企业奖励基金,用于职工福利和奖励。在1958年,我国曾实行国有企业利润留成制度。

    自20世纪70年代末改革伊始,党中央、国务院就启动了“利润留成,强化刺激”为突破口的国企改革。为了扩大企业自主权,调动企业和职工的生产积极性,国有企业实行了全额利润留成、基数利润留成加增长利润留成、利润上缴包干等多种利润留成办法。1983年开始,我国分两步实行利改税改革,将国有企业向国家交纳纯收入的上缴利润分配形式,改为向国家交纳所得税、调节税等税收分配形式。20世纪80年代,还实行了国有企业基金制度、企业承包经营责任制等。1994年税制改革后,国企的税后利润全部归企业所有。

    随着经济体制改革的不断深入,我们逐步认识到国有企业产权改革不能回避、淡化和绕开产权问题。1993年,中共十四届三中全会首次提出了建立现代企业制度是国有企业改革的方向。1998年底,财政部明确提出建立公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。2002年,党的十六大提出,建立中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年,中共十六届三中全会首次提出建立现代产权制度,要求建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。

    1994年颁布的《预算法》中就提出要实行包括国有资本经营预算在内的复式预算。1998年,上海市率先进行国有资本经营预算试点。2003年,国资委的设立使得国有资本经营预算进入操作层面。此后,北京、深圳、长沙等地进行了国有资本经营预算试点。2006年开始,由财政部负责编制总的国有资本经营预算,国资委负责编制所监管的165户中央企业国有资本经营预算,提出了试行国有资本经营预算的具体意见。2007年5月30日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,研究部署了试行国有资本经营预算工作。

    建立国有资本预算制度完善市场经济体制

    国有资本经营预算制度是指规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称。实行国有资本经营预算,是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。通俗地说,国有资本经营预算就是政府作为股东,针对国有企业经营性收支计划,对国有企业的利润提取分红和进行再分配。国有资本经营预算的试行,表明自1994年税制改革以来,大多数国有企业都不向政府分红的历史即将结束。

    建立和实施国有资本经营预算制度,是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措。建立国有资本经营预算,有利于坚持和完善基本经济制度,进一步推动政企分开、政资分开,深化国企收入分配制度改革,增强政府宏观调控能力,合理配置国有资本,促进国企技术进步、提高过于企业核心竞争力,集中解决国企发展中的体制性、机制性问题,优化国有资产的规模、结构和运行状态,充分发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力,都具有重要意义。

    建立和实施国有资本经营预算制度,国有资本的结构调整步伐将会进一步加快。国有资本经营预算制度有利于落实中央要求的“国有经济有进有退、有所为有所不为”,进一步优化国有企业的资源配置,促进经济结构的合理调整和优化升级,提高国有资本的集中度和竞争力。今后,国有经济布局结构调整将主要围绕规划和国有资本预算进行;国资委将对整体上市公司直接持股,目的是帮助国有企业尽快实现成为较强国际竞争力的大企业、大集团目标。

    建立和实施国有资本经营预算制度,有利于规范国家与企业的关系。建立国有资本经营预算制度,政府与企业的预算约束由软变硬,企业对政府的依附关系脱解,企业再难以依赖政府,政府也再难以干预企业,企业逐渐变成独立的市场主体,加快建立现代产权制度的步伐。区分国有资产出资人职能与政府公共管理职能之后,公共财政体制也可以名正言顺地对基础设施、社会保障、文化科技等具有公共性的领域的国有企业补充资本金,特别是对关系国计民生的重要行业和关键领域进行投入,体现政府行使公共管理职能的需要。

    通过建立国有资本经营预算,对资产收益和产权变动等经营活动进行规范,分清税收和国有资产收益,有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制,以抑制国有资产的流失,维护国有资产所有者应有权益。通过对预算执行情况和执行结果的考核,对国有资产经营管理行为的监督和考核,督促企业经营者负起国有资本保值增值的责任。

    建立“一体两翼”的预算体系保障国企改革成功

    随着改革的推进,国有企业改革的难度越来越大,因为国企改革是一项系统工程,国有资产的流失问题、国有企业微观经营机制的建立问题、国有企业退出中社会负担问题、社会保障问题等交织在一起,单方面推进改革都很难有所成效。建立政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算相互统一与平衡的“一体两翼”的国家预算框架体系,是国有企业改革的重要制度保障。

    政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能,国有企业的债务负担、企业办社会负担的化解应该是政府公共预算的支出范围。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求,实现政府公共预算与国有资本经营预算分离,把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益,分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用,以期体现既有利于政企分开、政资分开,又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。社会保障预算以社会保险为核心,以政府救济、社会优抚、社会福利为补充,形成社会保障基金预算,国有企业改革中的冗员负担、兼并重组都需要社会保障的支持。

    根据《预算法》,我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。我们预期的目标是,建立三种预算统一的信息通道与三种预算平衡的调控机制,以国有企业改革为导向来确认国有资本用于弥补公共财政与社保基金缺口的额度,从支持财政与社保的社会目标考虑国有资本的中长期预算,完善国有资本与社保基金分级预算服从全国社保基金统一预算的制度。(作者单位:中央财经大学中国发展和改革研究院)

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