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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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中央与地方关系对宏观调控的影响  

2007-12-30 11:11:19|  分类: 宏观调控 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中央与地方关系对宏观调控的影响

 

欧阳日辉

 

2007年12月30

 

中央与地方的关系是影响社会政治经济平稳与否的重要因素。在我国,按照宪政结构设计,在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中,中央政府与地方政府分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般来说,中央全局利益是整个社会公共利益的最直接、最集中的体现,中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化,中央政府代表的全局利益就是整个社会的公共利益[1]。早在1994年,陈抗、詹小洪分析了一些正经历由中央计划经济向市场经济转型的国家,这些国家已经逐渐认识到,对经济运行的高度集中控制是根本违背市场经济机制的,因而有必要分散决策权和重新界定中央与地方关系[2]

国内研究中央与地方关系的文献很多,专门研究中央与地方关系对宏观调控影响的文献并不多,只是在研究中央与地方关系时顺便论及宏观调控,2003年以来不少学者才注意到地方政府行为对宏观经济稳定的重要性。建立一种什么样的中央与地方关系,直接关系到中央宏观调控作用的发挥和整个社会的协调发展,如何正确处理中央和地方政府的关系成为当前亟待解决的重大问题[3]

研究者已经注意到地方政府与中央政府在宏观调控中的博弈1994年分税制改革以后,中央政府与地方政府在宏观调控领域的博弈已经成为一种客观的经济现象。齐建国2007)认为,2005~2006年一些宏观调控政策没有充分落到实处,地方政府对中央政府的决策度响应不高,甚至逆向行动,是宏观经济调控政策效果不理想的重要原因[4]。崔建周(2007)注意到新时期在中央与地方的关系方面出现了一些新情况,有的隐性规避中央宏观调控,有的公开与中央政府“抗衡”,有的预期政策、提前行动。钟晓敏等(2007)注意到,当中央政府实行扩张性的宏观调控政策时,地方政府会积极配合;但当中央政府实行紧缩性政策时,地方政府就不愿配合,甚至消极对待,出上有政策,下有对策现象[5]

武少俊2004)认为2003年的固定资产投资膨胀主要是地方政府主导的过热。一方面地方政府的投资明显增加;另一方面不择手段地招商引资,积极支持地方企业加快发展[6]。刘涛2005)建立了一个中央与地方政府目标冲突的信贷模型,得出中国的经济波动在很大程度上源于缺乏信贷约束的地方政府提供过度的总量供给与承担宏观调控和银行风险的中央政府存在需求压缩之间的矛盾。增长与调控从时间上讲是相互分离的两个过程,低利率与负利率是这个过程的副产品,客观上起到了缓解信贷偿还压力和减少宏观经济风险的目的。经济增长和信贷增长尽管存在长期的协整关系,但经济系统出现偏离时,以行政命令为主的GDP调整较信贷规模调整有更高的显著性。[7]

中央政府与地方政府在土地调控上的博弈色彩越来越浓。中央政府“地根”调控的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展,理论上其决策是符合全社会福利最大化原则的。但是,作为具有“经济人”思维的地方政府,也有与中央政府利益不一致的地方。唐在富(2007)的研究发现,由于中央对地方政府在土地调控中的投机行为不可能百分之百查处,加之官员任期存在阶段性,现有的成本收益布局决定了地方政府会在土地调控中采取欺骗行为,造成中央土地调控政策的梗阻[8]

研究者分析了地方政府与中央政府在宏观调控中的博弈的原因。武少俊2004)认为地方政府热衷争投资、上项目的原因首先是政绩观的导向;其次是现行政治经济体制导致政府职能错位,行使职能缺乏监督。同时,执法不严,违法不究的现象比较普遍。崔建周(2007)认为,这主要是由于不合理的干部评价机制、中央与地方关系没完全理顺、地方政府的行为越位和错位、地方政府的理性经济人行为与约束机制弱化、中央宏观调控“一刀切”等原因导致的[9]。齐建国2007)认为,中央与地方在宏观调控中的矛盾不是政治上的矛盾,而是经济利益的矛盾,微观经济主体利益与国家行政利益出现矛盾。左峰(2007)构建了中央政府与地方政府的博弈模型,提出地方政府之间博弈的攀比效应可以解释博弈的内在形成机理[10]

研究者对协调中央与地方关系改善宏观调控提出了一些建议。金太军(1999)提出,理顺中央与地方关系:一是提升中央政府的权威及其宏观调控能力;二是建构中央政府与地方政府的优势互补关系;三是加快经济性分权和政府机构改革的步伐;四是明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分,并使之进一步规范化、法制化[11]钟晓敏等(2007建立了一个简单的模型,分析地方政府的行为选择,并从规范的角度探讨在市场化改革中,地方政府在宏观调控中的职能定位。武少俊2004)认为,理顺中央和地方关系,长期必须牢固树立新的发展观,解决GDP崇拜问题;中期任务是深化改革,建立日益完善的市场经济机制和体制;近期则必须加强监督,加大中央的管理力度。

    从法律层面规范中央与地方关系是改革的取向。吴湘玲(1997)提出,在处理中央与地方政府关系的问题上,不能再反复使用收权放权调整,而应当实行适当制度化分权,用必要的约束机制规范地方政府的经济行为。为此,必须界定中央与地方政府管理经济的职权,建立中央对地方政府的宏观调控体系,构建规范的地方政府经济行为[12]。皮建才(2007的分析表明,通过议价力量配置来解决地方政府的初级“内拼”问题却是很难奏效的,必须在“立宪”层次上界定好中央政府和地方政府的控制权边界,否则就会带来不断重复的试错性成本(比如宏观调控成本)[13]。史际春、肖竹(2006)也提出,宏观调控应当遵循分权法治基本原则。中央政府宏观调控部门之间的分权制衡和协调、中央政府与地方政府之间调控权的合理划分,是有效分权的基本条件。宏观调控必须法治化,但是通过具体立法固定规则是不可行的,关键是对宏观调控主体适当赋权,由其根据形势和调控目标相机抉择或自由裁量,并将其纳入问责体系,凡宏观调控决策失误,行为人就应在民主和法治的框架内承担相应的责任[14]


[1] 熊文钊:《处理央地关系的原则》,载《瞭望新闻周刊》2005年第49期。

[2]陈抗、詹小洪:《诸转型经济国家的分权化及中央、地方关系》,载《改革》1994年第3期。

[3] 刘华:《我国中央与地方政府关系问题研究》,载《财政研究》2005年第8期。

[4] 齐建国:《2005—2006年宏观经济调控政策分析——兼对中央政府和地方政府关系的思考》载《学习与探索》2007年第1期。

[5] 钟晓敏、叶宁、金戈:《 中国经济宏观调控中的地方政府行为选择》,载《财贸经济》2007年第2期。

[6] 武少俊:《2003—2004年宏观调控:地方与中央的博弈》,载《金融研究》2004年第9期。

[7] 刘涛:《中国经济波动的信贷解释:增长与调控》,载《世界经济2005年第12

[8] 唐在富:《中央政府与地方政府在土地调控中的博弈分析——诠释宏观调控中政府间关系协调的一种新尝试》,载《当代财经》2007年第8期。

[9] 崔建周:《加强宏观调控  抑制地方保护主义》,载《理论探索》2007年第5期。

[10] 左峰:《中央政府与地方政府在宏观调控领域的博弈分析》,载《中央财经大学学报》2007年第7期。

[11] 金太军:《当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策》,载《中国行政管理》1999年第7

[12] 吴湘玲:《我国地方政府经济行为探讨》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》1997年第4期。

[13] 皮建才:《所有权结构、自私性努力与投资阻塞问题》,载《经济研究》2007年第5期。

[14] 史际春、肖竹:《论分权、法治的宏观调控》,载《中国法学》2006年第4期。

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