注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

欧阳日辉的博客

公共政策的关心者——心忧天下,敢为人先,经世致用,实事求是

 
 
 

日志

 
 
关于我

湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

网易考拉推荐

财政分权的后果及其评价  

2007-12-28 13:11:33|  分类: 新制度经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

财政分权的后果及其评价

 

欧阳日辉

 

2007年12月28日

 

关于财政分权和集权的关系,公共经济学文献十分丰富,形成“财政联邦主义”分支学科。财政联邦主义有广义和狭义的区分,狭义的财政联邦主义只讨论宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家的财政分权和集权关系;广义的财政联邦主义则将讨论推广到所有国家的财政分权问题。在发展中国家和经济转型国家,公共部门的分权作为打破政府管制,改进经济绩效的手段而倍受关注。而在工业化国家,财政分权被作为控制公共部门增长、改进公共服务的一种机制。公共财政学者在讨论划分中央政府和地方各级政府的责任时,提出各种政府管理体制一般性的原则。但从各种主要研究文献来看,对财政分权以及产生的地方政府竞争并没有统一的结论。[1]

目前学术界对地方分权导致地方政府竞争的后果的研究,主要表现在三个方面。一是客观上有利于公共物品的有效供给。这是从台伯特、奥茨布雷顿一直试图证明的。台伯特(Tiebout1956)证明彻底的分权和地区之间的竞争可以实现帕累托最优[2]马斯格雷夫Musgrave1959[3]奥茨Oates1969[4]认为,中央政府应该执行稳定宏观经济和对收入进行分配的财政职能,并提供全国性的公共产品,而地方政府应该负责提供地方性的公共产品,特别是执行资源配置职能。奥茨1972)认为提供适于地方需要和特点的公共产品的职能应尽可能界定给地方政府,因为地方政府总是能够根据辖区规模、位置、禀赋和人文特点,提供仅限于有利于本辖区发展和适应于本辖区公众偏好的公共服务。[5]这便是所谓的财政分权定理(Decentralization Theorem):公共服务应该尽量由从空间意义上说包含着相关收益与成本的最低层次的政府来提供。这一定理假定由于市场机制的引入,充满竞争关系的地方政府可以实现地方公共产品的有效供给。

二是为制度创新提供了动力和环境。奥茨Oates1972)将其称为“实验室财政联邦主义”,中央和各级地方政府从各自利益出发进行种种创新,都从中汲取有益的成果确立自己的财政制度[6]。何梦笔(1999)等则把它归结为政府间的“制度竞争”[7]。孙广振、张宇燕(1997)用“贾谊定理”来概括,说明众多地方政府之间的竞争是一个大国得以长治久安的重要条件[8]。财政分权和要素的流动必然导致地方政府间的税收竞争。从世界范围来看,各个国家都采取了主动减少自己应得的投资收益的政策鼓励和吸引外资,如财政补贴、税收优惠、财政贴息或政府的担保贷款以及有利于投资的国际协定等。我国自改革开放以来,地方政府也掀起了一浪高过一浪的“招商引资”的热潮,竞相提供各种优惠政策吸引外资和其他地区的投资。

公共选择学派认为税收竞争增进福利,限制政府预算消费,竞争过程的真正收益是组织的学习和创新、更低成本的产品以及新观念。布伦纳和布坎南(Geoffrey Brennan and James M. Buchanan1977)认为,“用脚投票”或者居民的流动性促使地方政府比中央政府会更好地服务于居民,在财政分权的系统中的政府竞争成为一种训练政府的机制[9]。在不完备契约的条件下,Paul Seabright 1996)通过理论模型也得出了类似的观点。[10] 针对认为各个地方政府减少自己应得利益的不计代价的引资竞争,即“扑向低层的竞争”(the race to bottom),会陷入竞相优惠的“囚徒困境”[11]的看法,加里·贝克尔(Gary S.Becker指出,地方政府竞争是“奔向顶层的竞争”而不是“同归于尽的竞争”;地方政府的竞争限制了特殊利益集团的利益,而同时不以大多数人的利益为代价[12]

当然,公共选择学派同样认为,地方政府不过是辖区公众与官僚之间互相作用的工具,选民的偏好通过投票、议会监督而形成官员的行动,官员总是凭借信息优势制定有利于自己效用最大化的预算方案。Epple and Zelenitz1981)认为,各个辖区都有着固定的边界,各自有征税并提供公共物品的政府;尽管居民能够用脚投票,可是土地是不流动的,政府可能出于自身目的侵夺土地租金;增加辖区数量可以限制地方政府对权力的任意行使,但不能完全消除它。因此,仅靠Tiebout式的地方政府间竞争是不够的,要使地方适当地融资并有效地提供公共物品,地方政府的内部决策方式和外部竞争环境起着同样重要的作用。[13]

三是由分权政策导致的地方政府竞争在西方理论界存在较大争议,其中最为著名的质疑是“同归于尽的竞争”观和关于政府代理问题的“垄断寻租论”[14]跨区域的要素和居民流动使地方政府更容易受到冲击,税收和居民的转移限制了公共部门在公共产品和服务供应上的能力,这个观点得到了马斯格雷夫ZodrowMieszkowski的广泛赞同,这些经济学家都拥护中央集权体制的重建和不同政府单位间的政策协调[15]Wildasin认为在地方权限内资本税的竞争是不经济的,导致资源的错误配置,从而导致经济的扭曲,呼吁税收协调和中央权力的干预以纠正这种无效率[16]。不仅如此,如地方自然或人文资源的保护,需要地方规章加以保障。但在招商引资的竞争压力下,这些可能提高企业进入成本的管制标准常常被降低乃至废弃。[17]这种现象甚至引起人们对财政分权和地方政府竞争的质疑。垄断寻租理论是在委托—代理的框架下解释地方政府行为的。由于分权,地方政府作为中央政府的代理人容易产生道德风险。地方精英群体的寻租和腐败行为以及与官员的合谋,使社会总福利损失,这就类似于奥尔森社会的分利集团[18]。分利集团在整个世界国家兴亡的历史进程中扮演着重要的角色。

在解释中国的现实问题时,最具有代表性的就是市场维护型联邦主义理论(market preserving federalism),它将财政联邦主义作为政府预算约束“硬化”的第三方承诺机制,来解释中国在没有进行政治体制改革的状况下经济上取得的成就[19]钱颖一和罗兰(Qian and Roland1998认为,中国改革开放以来的分权造成地方政府之间的竞争,要素流动性增加给投资项目和企业的预算软约束施加了一个机会成本限制。同时,货币的中央集权和财政分权一起“硬化”了预算约束,并有助于降低通货膨胀。[20] 钱颖一等人忽视了失败的投资项目和企业与有预算软约束的投资项目和企业的界限。林毅夫等(1998)认为只有承担了政府政策性负担的投资项目和企业才能够得到政府的特殊补贴或优惠预算,约束才是软的,许多投资项目和企业本来就是由政府直接控制的[21]1992年以后,中国国有企业的预算软约束问题并没有明显缓解,地方政府所属中、小国有企业被拍卖与预算约束“硬化”并没有必然联系[22]

目前学术界通常把中国地方政府间竞争简单地概括为“财政联邦主义”,它的实质是政治上的集权与财政上的分权相结合。但是,相对于西方国家地方政府间典型的联邦主义,中国政府间的竞争只是一种“准财政联邦主义”。在目前的中国,上下级政府间直接的委托—代理关系和转型期相对“软化”的产权制度环境是中国地方政府主导辖区经济增长的重要特征。离开了这一点,直接套用财政分权的理论来解释中国问题是不现实的。


[1] 李军杰:《中国经济转型中的地方政府经济行为扭曲》,中国社会科学院研究生院博士论文,2005年,第9页。

[2] 在财政分权的联邦主义传统理论中,假定一个完全竞争的市场中,Tiebout1956)证明存在一个确定地方公共品最优供给的可行机制,其中心前提是,由于自利的个人通过选择居住辖区而显示其对公共品的偏好,地方政府之间在“挽留”和满足居民(进而可以推知企业)的要求方面存在着竞争关系。若公众可以在众多辖区之间自由地“用脚投票”,就会形成不同的、其内部的公民偏好均质的辖区,则帕累托效率是可以达到的。参见Tiebout, Charles, 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy, 64(5): 416-424.

[3] 马斯格雷夫(1959)指出,在公共品供给效率和分配的公正性实现方面,中央政府和地方政府间必要的分权是可行的,这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来,从而赋予地方政府相对独立的权力。Musgrave, Richard A. 1959. The Theory of Public Finance: A Study of Public Economy. New York: McGraw-Hill

[4] Oates1969)证明,Tiebout机制的作用在财产价值资本化的差异中表现出来,因为理论上,不同税收待遇、管制条件、基础设施和公共服务,将使得坐落于某一社区的财产在资本市场上表现出不同的价值来。Oates, Wallace E. 1969. “The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: A Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis.” Journal of Political Economy, 77(6):957-971.

[5] 奥茨在《财政联邦主义》一书中,从中央政府等量分配公共品的假定出发,认为地方政府与中央政府在提供公共品上存在效率差异。中央政府由于要等分每一人口子集的物品所遇到的有约束力的限制条件,使其在配置资源的功能上不如地方政府。特里希(Tresch)从信息不完全和非确定性出发,对中央政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问,由此为地方分权提供了理论依据。参见Oates, Wallace E. 1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich Inc.

[6] 奥茨指出:在不完全信息下,地方政府通过边做边学,可以从解决社会、经济问题的各种实验中得到潜在的利益。由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解,在财政分权下,地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排,其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去,从而间接地促进其他地方的制度创新。这样,通过地方之间开展的各种制度创新实验,最终促进了公共政策制定上的技术进步

[7] 何梦笔,陈凌译:《政府竞争:大国体制转型理论的分析范式》,INTAS项目(编号96/0076)的研究成果,载《天则内部文稿系列》2001年第1期。

[8] 孙广振、张宇燕:《利益集团与“贾谊定理”:一个初步的分析框架》,载《经济研究》1997年第6期。

[9] Brennan, Geoffrey and James M. Buchanan. 1977. “Towards a Tax Constitution for Leviathan.” Journal of Public Economics, (8): 255-273.

[10] Oates, Wallace E. 2005. “Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism.” International Tax and Public Finance, 12(4):349-373.

[11] 地方政府竞争的“囚徒困境”:由于担心失去本地的企业和就业机会而减免税收,但是税收的减少又导致地方公共产品的提供不足。

[12] Becker, Gary S.1983. “A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence.” Quarterly Journal of Economics, 98(3): 371-400.

[13] Epple, Dennis and Allan Zelenitz. 1981. “The Implication of Competition among Jurisdictions: Does Tiebout Need Politics?” Journal of Political Economy, 89(6):1197-1217.

[14] Christensen, Edward W, and George G. Gordon. 1999. “An Exploration of Industry, Culture and Revenue Growth.” Organization Studies, 20 (3):397-422.

[15] Zodrow, George R., and Peter Mieszkowski.1986. “Pigou, Tiebout, Property Taxation, and the Underprovision of Local Public Goods.” Journal of Urban Economics, 19 (3):356-370.

[16] Wildasin, David E. 2004. “The Institutions of Federalism: Toward an Analytical Framework.” National Tax Journal, 57(2): 247-272.

[17] Gordon, George G.. 1991. “Industry Determinants of Organizational Culture.” Academy of Management Review, 16(2):396-415.

[18] 奥尔森(1982),吕应中等译:《国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化》,商务印书馆1993年版。

[19] Qian Yingyi,and Barry R.Weingast. 1996. “China's Transition to Markets: Market-Preserving Federalism, Chinese Style.” Journal of Policy Reform, 1(2) :149-185.

[20] Qian Yingyi and Gérard Roland. 1998. “Federalism and the Soft Budget Constraint.” American Economic Review, 88(5):1143-1162.

[21] Lin, Justin Yifu and Tan Guofu, “Competition, Policy Burdens, and State-owned Enterprise Reform.” American Economic Review, 88(2):422-427.

[22] 张维迎等提出了一个与诺斯(1990)、魏加斯特(1993)、钱颖一和温加斯特(1995)等非常相近的解释,讨论了一个转型经济常见的问题:地方分权与民营化的关系。在分权改革的各种效果时,张维迎、栗树和(1998)发展了一个三阶段动态博弈模型,描述了中国由于地方分权而导致的产品市场的地区间竞争是如何引发国有企业和集体企业民营化。参见张维迎、栗树和:《地区间竞争与中国国有企业的民营化》,载《经济研究》1998年第12期。

  评论这张
 
阅读(246)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017