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欧阳日辉的博客

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湖南省宁远县人。国民经济学博士、财政学博士后,中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员、硕士生导师。曾经在人民出版社从事了7年的图书策划、编辑和出版工作。

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中央政府的规则与地方政府的“苦衷”  

2007-12-20 10:36:15|  分类: 《中国财经报》专 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中央政府的规则与地方政府的“苦衷”

在人类社会中,组织的行为和人的行为是受制度约束的。诺思制度定义为社会的博弈规则,并且会提供特定的激励框架。诺思指出,制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。[1] 在后来的研究中,诺思给制度的定义更加明确:制度是一个社会的博弈规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约[2]。也就是说,制度提供了一个社会中竞争的规则,因为在一个资源稀缺的世界上,每一个社会都必须面对其成员之间由稀缺资源引起的冲突,这种冲突只能通过竞争解决,而制度则为竞争提供了标准。

中央与地方的关系、地方政府的经济行为,都是在既定的制度框架下进行的。随着改革开放以来渐进式改革的推进,中央与地方形成了一种“准联邦财政主义”的关系,地方政府成为相对独立的行为和利益主体。他们争取利益最大化的冲动,形成了一种积极主动、因地制宜地发展地方经济的机制。可以说,没有地方政府利益最大化的动机,不可能有今天经济的高速发展和城市化建设的巨大成功。所以,与其说是地方利益在与中央博弈,倒不如说是宏观调控与中国特色的“双重竞争”机制[3],尤其是与地方政府间的竞争不相适应,进而造成了大家普遍感受到的地方与中央的矛盾,造成了所谓的地方政府“不听话”的现象[4]

GDP考核机制成了地方政府经济行为的“指挥棒”。经济决策和政治决策都是以人的成本收益计算为基础的,政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。地方政府既要执行中央政府政策和直接上级部门的指示,又承担着因地制宜维护当地经济发展、民众生计、社会治安等一系列任务。“不想当将军的士兵,不是好士兵。”GDP绩效考核的“指挥棒”下,“向上负责”制度和“淘汰制”的规则和激励制度指挥着政府官员显示政绩的短期行为他们只能关注站台式的阶段性目标因为如果他们不能在“短期”内实现晋升就会从此失去进一步发展的机会。近年来,“政治经济周期”对中国宏观经济的影响成了不可忽视的因素。

相对软化的制度环境给地方政府的经济竞争行为提供了制度空间。渐进式改革过程中,中央政府预留给地方政府制度创新空间的同时,客观上也留下了“模糊产权”和“预算软约束”的不规范的制度环境。在一个相对软化产权制度环境中,地方政府自然会利用“软化”的制度环境,政府之间竞争加剧了对公地资源的攫取和滥用。土地不仅是财政权力,而且也是货币权力。土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源,土地抵押成为城市基础设施和房地产投资的主要融资工具。用土地向银行抵押贷款,土地权力实际上就演变成了地方政府的某种货币发行权力。这样,地方政府从中央政府手上重新夺回了财政和货币两项最主要的权力,因而也重新取得了推动地方经济增长的主动权。

政府层级过多和政府规模膨胀给宏观调控的造成了一定的难度。我国目前有五级政府是世界上主要国家中政府层级最多的国家之一。在中国的实践表明,财政分权与政府规模呈显著的正相关关系,随着财政分权程度的增加,地方政府规模相应有增长的趋势。政府层级过多、政府规模扩大,加大了地方政府的机会主义倾向,扩大了政策执行的“漏斗效应”,造成国家宏观经济政策难以有效贯彻、各地区之间发展不平衡和国民经济整体效益受损,全国统一大市场的构建受到阻碍。而且,政府规模的过度扩张容易产生政府官员的寻租行为,因为中央政府和地方政府及其官员都是机会主义的,有天然的扩张倾向和权力控制欲,都存在把责任下移权力上收的倾向,所以,政府失灵普遍存在。

在既定的“博弈规则”下,地方政府只能根据游戏规则,寻求利益最大化。作为一个地方官员其实挺难的,有时候执行中央宏观调控政策不是最优选择,反倒成为地方发展经济的一种巨大“风险”,甚至受到上级政府的批评、辖区企业和居民的指责;不执行中央政策要背上违抗中央的惩罚和社会舆论的批评。我们在基层调研中,经常听到一些地方官员倒“苦水”。实际上,地方政府并非反对中央调控,如对中央在利率和税率上的宏观调控措施,各地政府都是严格执行的。地方政府反对的只一刀切式的调控方式,例如,对住房面积、结构比例、密度、容积率和环保等因地因时而异的因素,本应给地方政府更大的决定权,采一刀切的方式很可能因统得过死而伤害到地方政府的积极性。

推进改革攻坚才是我们从根本上提高宏观调控绩效的有效途径。宏观调控的目的是为了国民经济平稳运行,而不是要抑制经济发展。从长远地看,我们必须培育需求型经济增长模式,实现地方政府主导经济增长的政府竞争向市场竞争转变,但在目前中国经济的增长主要还是靠地方政府推动,所以我们不能为了达到宏观调控的目标而伤害地方政府发展经济的积极性。提高宏观调控绩效,改革和改善宏观调控都不可偏废。只有中央政府改革绩效考核体系,制定科学的绩效考核办法,从中央到地方真正转变政府职能,完善分税制,明确划分事权和财权,才能提高宏观调控绩效,切实落实科学发展观,实现全面、协调和可持续发展。



[1] 〔美〕道格拉斯·C.诺思(1981),陈郁、罗华平等译:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第225~226页。

[2] 〔美〕道格拉斯·C.诺思(1990),刘守英译:《制度、制度变迁与经济绩效》,上海三联书店1994年版,第3页。

[3] 我国的改革是以分权为主要路径的,正是分权使地方政府逐渐地具备了发展的能力,并使地方政府之间形成了一种相互竞争的机制。在市场竞争机制还不足以推动经济增长时,地方政府之间的竞争机制弥补了这种不足,使我国经济保持了强劲的动力。这是一种中国特色的“双重竞争”机制。

[4] 刘尚希:《地方政府为何“不听话”》,载《人民论坛》2007年第5期。

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